Embate político e discussão pública: a privatização das telecomunicações no Brasil

A década de 1980 foi marcada por uma inflação alta, crônica e crescente, por sucessivas crises econômicas e mal sucedidos planos de estabilização. A economia não ia bem, mas na política as esperanças se renovavam com o avanço da democratização. Em 1984, milhões de pessoas saíram às ruas das principais cidades brasileiras para fazer valer o direito de eleger o presidente da República pelo voto direto. 

A campanha não conseguiu o objetivo imediato, mas abriu caminho para a vitória de Tancredo Neves, candidato de oposição, eleito em 1985, ainda de forma indireta. Ele veio a falecer antes de assumir o cargo, mas seu vice, José Sarney, ao vestir a faixa presidencial, cumpriu o compromisso de convocar uma Assembleia Nacional Constituinte. Foi promulgada a Constituição de 1988, que restabeleceu o direito de eleger diretamente o ocupante do Palácio do Planalto e incorporou a visão moderna de uma democracia que buscava assegurar garantias e liberdades individuais e os direitos sociais indispensáveis a uma sociedade mais justa e inclusiva. Moderna e democrática nos capítulos político e social, a nova Constituição se manteve presa ao passado no capítulo econômico, consagrando monopólios estatais que já se mostravam obsoletos, entre eles o das telecomunicações.

As linhas telefônicas, embora multiplicadas desde a criação da Telebras, ainda eram um sonho de consumo para a maioria da população e um símbolo de status para poucos. Para adquiri-las, era necessário esperar de dois a cinco anos; antes disso só mesmo furando a fila e pagando, via mercado paralelo, cerca de 26 mil reais em valores de hoje.

Ao final da década de 1980, a crise do setor era patente. Com cerca de 15 milhões de telefones instalados, o Brasil estava atrás do Uruguai e da Argentina em relação ao número de aparelhos por habitante (8,8 para cada cem). Promessas do governo não se cumpriram: em vez de um milhão de terminais instalados, havia cerca de 340 mil telefones públicos.

A rede de telefonia brasileira ainda era predominantemente analógica e os raros aparelhos celulares só apareceriam no início da década de 1990, a preços inacessíveis para a maioria da população.

Na primeira eleição direta para a Presidência, depois de quase 30 anos de ditadura, venceu, em 1989, Fernando Collor de Mello, ex-governador de Alagoas, derrotando no segundo turno Luiz Inácio Lula da Silva, candidato do PT.

Collor se apresentou em campanha como um caçador de corruptos (marajás) e prometeu modernizar o país. Propôs mudanças na Lei da Reserva de Informática, que praticamente vedava a importação de softwares e hardwares, e instituiu o “Programa Nacional de Desestatização” (PND). Os setores de infraestrutura, inclusive o das telecomunicações, ficaram fora do PND, pois o governo avaliou não ter apoio político para mexer no monopólio estatal. Permaneceu assim proibida a entrada de capital privado para os novos serviços de telefonia móvel e transmissão de dados.  

A falta de investimentos no setor prejudicava pessoas e empresas, em especial as que necessitavam de redes confiáveis e eficientes de dados e serviços de geolocalização via satélite. A mudança efetiva ocorreu a partir da eleição de Fernando Henrique Cardoso, em 1994.

De formação social-democrata, o candidato FHC adotou uma posição intermediária entre os polos estatista e privatista. Falava em adotar novos modelos de administração e uma política realista de preços para tornar as tarifas públicas mais competitivas, aludindo ao uso frequente das estatais como instrumentos de controle da inflação. No caso das telecomunicações, afirmava que o governo “proporá uma emenda constitucional para flexibilizar o monopólio estatal”.

Mas não houve referência à privatização da Telebras, empresa de um setor atraente e lucrativo para o investimento privado em nível internacional. “O problema (…) é encontrar uma fórmula para a organização institucional do setor de telecomunicações que, ao mesmo tempo em que promova fortemente os investimentos privados, reforce o papel regulador do Estado e reserve ao setor público a atuação em segmentos estratégicos do ponto de vista social ou do interesse nacional”.

A esperança de pôr fim à hiperinflação foi fator decisivo para a eleição de Fernando Henrique Cardoso. Ministro da Fazenda do governo Itamar Franco, ele colocou em marcha um plano econômico bem aceito e com bons prognósticos de sucesso. Eleito no primeiro turno e com maioria no Congresso, o novo governo se viu em condições políticas de apresentar várias emendas ao capítulo econômico da Constituição de 1988, com o objetivo de abrir os setores de infraestrutura ao capital privado e enfrentar as resistência contra o investimento estrangeiro.

Engenheiro industrial formado pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, Sergio Motta, ainda estudante, militou na organização de esquerda Ação Popular, que se posicionou contra a ditadura dos governos militares. Como empresário foi diretor-presidente da Hidrobrasileira S/A, empresa de consultoria em engenharia e elaboração de projetos, onde, segundo amigos, teria empregado perseguidos políticos, além de ajudar militantes clandestinos. Motta conheceu Fernando Henrique Cardoso no CEBRAP (Centro Brasileiro de Análise e Planejamento), foi um dos fundadores do PSDB, e, mesmo sendo cotado, em 1991, para a presidência do diretório estadual paulista, preferiu seguir para Brasília como secretário geral e por lá expandir o novo partido.

“Mesmo correndo o risco de ser traído pela emoção, eu prefiro falar de improviso para tentar realmente passar tudo aquilo que vai pelo meu coração.” 

 No discurso de posse, o ministro, autor desta citação, já se definiu como pessoa de temperamento apaixonado e abriu o verbo. Elogiou a decisão de criar a Telebras e reconheceu o mérito de gestões anteriores, mas apontou os problemas dos anos 1980: 

“Acredito que essa década trouxe para o setor três tragédias: a tragédia da falta de recursos, a tragédia profunda da extrema politização do setor, que passou a ser instrumento às vezes só de ação política, quando tem de ser instrumento de promoção do desenvolvimento nacional. A terceira tragédia é a falta de coordenação do Sistema Telebras.” 

A referência à ‘extrema politização’ do setor e uma declaração posterior sobre a falta de critérios técnicos nas concessões de estações de rádio e televisão desencadearam uma polêmica pública com o senador Antônio Carlos Magalhães, ministro das Comunicações no governo de José Sarney. Segundo a imprensa, Magalhães havia usado o poder concedente do Ministério para assegurar votos na Assembleia Nacional Constituinte, a fim de garantir o mandato de cinco anos para o então presidente.  

Sergio Motta e ACM tinham trajetórias políticas divergentes. O primeiro havia sido opositor dos governos militares. Já o segundo tinha apoiado a ditadura. Além de prefeito de Salvador e governador nomeado da Bahia, ocupara a presidência da Eletrobras, no governo do general Ernesto Geisel. Essas rotas começaram a convergir com a aproximação entre o PSDB e o PFL (uma cisão do partido governista durante o regime militar) e a aliança eleitoral entre os dois partidos. Como as duas figuras gostavam do embate, a relação evoluiu entre “tapas e beijos”. A troca de farpas não impediu, porém, que os dois partidos trabalhassem em conjunto para aprovar a emenda constitucional e as leis necessárias à desestatização das telecomunicações. 

Expansivo, Serjão não se limitou a conduzir a reforma do setor de telecomunicações, o que já não era pouco pela complexidade e pelos confrontos políticos que provocava. Ele fazia comentários frequentes sobre outras áreas da administração e a estratégia política do governo. Isso criava embaraços para FHC e nem sempre agradava a políticos e colegas de ministério, o que tornava o ministro personagem assíduo do noticiário e das colunas sobre política.

Ao assumir a Presidência, Fernando Henrique já havia tomado a decisão de apresentar uma emenda ao artigo 21 da Constituição para flexibilizar o monopólio estatal das telecomunicações. A escolha do verbo indicava um cuidado semântico para tocar em questões politicamente sensíveis. Se a decisão de abrir o setor à participação privada estava tomada, não se podia dizer o mesmo sobre a privatização da Telebras. A ideia era começar pela concessão da chamada Banda B da telefonia celular, um espectro não ocupado pelo Sistema Telebras, que operava a Banda A. Enquanto isso, o governo avaliaria se, quando e como fazer a privatização de todo Sistema Telebras.

Em 12 de setembro de 1995, Sergio Motta prestou esclarecimentos sobre a entrada de capital privado durante uma audiência na Comissão de Infraestrutura do Senado Federal. Além de se prontificar a responder dúvidas e a debater as questões colocadas, explicou a complexidade do processo, falou sobre o roteiro de trabalho definido e os três objetivos básicos: a competição, a operação privada e a fiscalização estatal. A competição entre empresas privadas levaria ao aumento da oferta e a melhoria da qualidade dos serviços de telecomunicações. Para evitar desvios em relação às novas leis para o setor e assegurar o cumprimento de metas contratuais dos concessionários privados dos serviços de telecomunicações, seria criada a Agência Nacional de Telecomunicações (ANATEL).

Siga ao lado os principais pontos da argumentação e veja abaixo a íntegra da exposição feita pelo Ministro.

No segundo mês do primeiro mandato, o presidente Fernando Henrique Cardoso encaminhou ao Congresso cinco Propostas de Emenda à  Constituição (PEC). A n. 3 alterava o artigo 21 de maneira simples. Consistia na eliminação de um trecho que vedava à União conceder à iniciativa privada a exploração dos serviços públicos de comunicação. Aprovada no mesmo ano, a Emenda abria a possibilidade de ingresso do capital privado sem definir a nova organização e as regras do jogo. As definições viriam sob a forma de duas leis complementares:

• A Lei Mínima das Telecomunicações, aprovada em 1996, regulou a participação do capital privado nos serviços de telefonia móvel, transmissão de dados, serviços via satélite e serviços de valor adicionado.
• A Lei Geral das Telecomunicações, aprovada em 1997, viabilizou a reestruturação do setor, incluindo a privatização do Sistema Telebras.

Discurso sobre o projeto da Lei Geral das Telecomunicações (LGT), Brasília (DF), 5 mar. 1997; foto: Daniela Bizerra.

A reforma do capítulo econômico da Constituição, em geral, e a desestatização das telecomunicações, em particular, opuseram os que as consideravam necessárias para atrair novos fluxos de capital e tecnologia, vindos principalmente do exterior, e assim modernizar a economia, e os que enxergavam nessas mudanças um enfraquecimento da capacidade do Estado de conduzir o desenvolvimento do país, com perdas para a soberania nacional e o patrimônio público.           

O embate se deu no Congresso, onde o governo fez valer a sua maioria. No Judiciário, a oposição recorreu em vão por diversas vezes e em diversas instâncias para barrar a desestatização. Nas ruas protestaram os partidos de esquerda e os sindicatos ligados à Central Única dos Trabalhadores (CUT).

Menos conhecidas são as críticas à condução do processo de desestatização feitas por quem não fazia parte da esquerda. Em editorial de dezembro de 1996, a Folha de S. Paulo afirmava: 

Mais ácida foi a avaliação do senador Roberto Campos, em artigo da Folha de S. Paulo publicado no mesmo mês:

As desestatizações em geral e das telecomunicações em particular ‘rachou’ o movimento sindical. Foi o caso de  Paulo Pereira da Silva, o Paulinho, presidente da Força Sindical, que não se alinhou com a defesa do monopólio estatal: 

Diante das críticas ao processo de desestatização, o Ministério das Comunicações realizou ações explicando os objetivos da iniciativa. Elucidar era visto como um fator essencial para convencer a opinião pública dos benefícios da privatização. Um dos públicos-alvo foram os funcionários das empresas de telecomunicações, que temiam por seus empregos.

Trecho da entrevista de Sergio Motta a Boris Casoy no programa Passando a Limpo explicando a privatização do Sistema Telebras.

O debate na imprensa contrapunha opiniões sobre a forma de conduzir o processo. Um dos pontos centrais era a necessidade de dividir a Telebras para a privatização. A Folha de S. Paulo cobriu o tema na seção que publica opiniões opostas sobre as pautas do momento.

Arolde de Oliveira, deputado federal (PFL-RJ), engenheiro de telecomunicações e pós-graduado em mecânica quântica, defendeu o fatiamento da Telebras.

Para ele, a privatização traria uma expansão acelerada, por conta da demanda reprimida, carreando novas tecnologias e novos serviços.

E apelava para a necessidade do Brasil não ficar a reboque dos acontecimentos – por isso a privatização deveria ocorrer no calendário proposto.

Domingos Leonelli, deputado federal (PSB-BA) e membro da Comissão de Ciência e Tecnologia da Câmara, apresentou uma emenda à proposta governamental que seria uma terceira via entre as posições polarizadas do momento. 

Ele compara os processos ocorridos em países europeus que mantiveram suas grandes empresas, estatais ou privadas, atuantes no mercado global. O ideal seria unificar a Telebras e a Embratel, privatizá-las mantendo com o governo apenas um percentual acionário de abrir o mercado brasileiro à plena competição nacional e internacional. 

José Dirceu, presidente nacional do PT, expressou a opinião do partido, que foi sistemático na oposição ao processo como um todo.

O então presidente do PT atacava a  fragmentação da Telebras, defendendo que ela se mantivesse como uma só empresa, e sob o comando do Estado. Para o PT, a venda da Telebras comprometeria o esforço tecnológico desenvolvido pelo país nas duas décadas anteriores. O partido acreditava ser possível fortalecer a empresa e torná-la globalmente competitiva.

Em 29 de julho de 1998, o malhete do leiloeiro soou no recinto da Bolsa de  Valores do Rio de Janeiro, encerrando o árduo processo de venda das ações do Sistema Telebras de propriedade da União. Há poucos dias do leilão, vinte e cinco corporações nacionais e estrangeiras confirmaram sua participação e o preço mínimo da transação foi estipulado em 13 bilhões de reais (cerca de 100 bilhões em cotação atualizada). As compradoras deveriam realizar o pagamento em três parcelas e tiveram acesso a financiamento do BNDES.

O dia do leilão foi amplamente veiculado dentro e fora do Brasil. A área jurídica do governo se preparou para derrubar as liminares dos opositores durante o leilão e, no Rio de Janeiro, em frente à Bolsa de Valores, a Polícia Militar enfrentou os manifestantes.

Fernando Henrique foi reeleito em 1998 derrotando Lula e assumiu o segundo mandato. A privatização continuou a ser debatida no âmbito dos jornais, nos movimentos sociais e nas instâncias partidárias. O PT coletou assinaturas de apoio à instalação de uma Comissão Parlamentar de Inquérito da Telebras, ação conjunta com outros partidos de oposição, para investigar denúncias de favorecimento e direcionamento do processo por autoridades públicas no sentido de favorecer concorrentes. A CPI não foi adiante.