A Emenda Constitucional n° 14 cria o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização do Magistério (Fundef). A Constituição já havia aumentado a fatia de recursos orçamentários assegurados para a educação (25% da receita de Estados e municípios e 18% do governo federal), não especificando, porém, o nível de ensino em que tais recursos vinculados deveriam ser gastos. Faltava assim um mecanismo que direcionasse o gasto obrigatório em educação para o ensino fundamental e garantisse que o recurso disponível seria proporcional ao número de matrículas nesse nível de ensino. O Fundef nasceu para ser um instrumento do principal objetivo do governo FHC na área da educação: colocar todas as crianças e adolescentes entre 7 e 14 anos na escola, com melhoria da qualidade do ensino fundamental.  

Antes da criação do Fundef, alguns estados e municípios grandes tinham dificuldade de cumprir a obrigação de aplicar 25% da sua receita na educação, dado que tinham, em termos proporcionais, poucos alunos matriculados em suas redes públicas. Por outro lado, havia municípios menores na situação inversa. Isso resultava em muitas disparidades, a começar pelos salários pagos aos professores na rede estadual e municipais, dentro de um mesmo estado.  

Com o Fundef, todos os estados foram obrigados a separar 15% das receitas do seu principal imposto, o ICMS, e colocá-los num fundo contábil junto com recursos provenientes de outras fontes de receitas estaduais e municipais. A soma desses recursos passou a ser distribuída dentro de cada estado de modo proporcional ao número de matrículas nas redes públicas de ensino. 

Para assegurar um gasto mínimo por aluno, a emenda constitucional n° 14 propôs que a União complementasse os recursos do Fundef de tal modo que mesmo o mais pobre dos municípios pudesse contar com esse valor mínimo per capita. Também estabeleceu que pelo menos 60% dos recursos do Fundo fossem gastos com salários dos professores. O governo respondeu assim às pressões pela adoção de um piso nacional de salários para o magistério, que já se destacava na pauta dos sindicatos de professores e da Confederação Nacional dos Trabalhadores da Educação (CNTE) e que viria a ser aprovada pelo Congresso no governo Lula.

Regulamentado no final de 1996, o Fundef entrou em vigor em janeiro de 1998. 

Já em 1997, no entanto, o governo federal teve de enfrentar resistência de alguns estados e municípios que se deram conta de que perderiam recursos com a redistribuição de recursos promovida pelo fundo. No Nordeste, em geral, os estados perderam recursos para os municípios. E no Sudeste e no Sul, houve municípios que perderam para os estados, como por exemplo, a cidade de São Paulo. 

Em 1999, o Ministério Público Federal propôs uma Ação Civil Pública contra a União devido a um erro no cálculo do valor mínimo anual repassado aos municípios. Somente em 2015 a ação foi julgada pelo Tribunal Regional Federal da 3a Região (TRF3), que determinou o pagamento de R$90 milhões em precatórios a cerca de 3.800 municípios, para complementar o erro nos valores pagos entre 1998 e 2006. Alguns municípios utilizaram os recursos com outros gastos fora da educação, como honorários advocatícios, o que levou várias instâncias do judiciário (TRF3, STF, STJ e MPF) a afirmarem a necessidade de uso integral dos recursos na educação. Desde 2019, o Tribunal de Contas da União monitora sua aplicação. 

Vídeo:  Assinatura de Mensagem ao Congresso Nacional com Proposta de Emenda à Constituição que modifica o capítulo da educação, Brasília (DF) , 15/10/1995 (Acervo Pres. F. H. Cardoso)/ Produtor: não identificado.

Foto: Convenção sobre o Fundef, Brasília (DF), 09/12/1996 (Acervo Paulo Renato Souza)/ Produtor: Ministério da Educação e do Desporto (MEC).