A iniciativa Brasil Carinhoso é lançada no âmbito do Programa Brasil sem Miséria (Lei 12.722/2012) com o objetivo de aumentar as matrículas de crianças de 0 a 4 anos de famílias beneficiárias do Programa Bolsa Família em creches públicas ou conveniadas ao poder público. 

Desde a Constituição de 1988, a creche havia sido incorporada ao campo da educação, saindo da esfera da assistência social. Porém, somente em 1996, com a Lei de Diretrizes e Bases da Educação, se torna clara a responsabilização dos municípios na oferta dessa etapa do ensino infantil, com o aporte financeiro e apoio técnico da União e dos estados. Em 2006, uma Emenda Constitucional (EC 53/2006) determina a obrigatoriedade de assistência gratuita em creches e pré-escolas das crianças de 0 a 5 anos, reforçando a responsabilidade dos municípios de garantir a oferta de vagas.

Os municípios, no entanto, careciam de recursos para ofertar vagas em creches, tanto nas próprias como nas conveniadas com entidades sem fins lucrativos. Dada a forte demanda dos municípios, o governo federal já havia dado início, em 2007,  ao apoio financeiro à construção e aprimoramento de creches e pré-escolas no âmbito do Programa Nacional de Reestruturação e Aquisição de Equipamentos para a Rede Escolar Pública de Educação infantil (Proinfância). Em 2011, o volume de recursos foi ampliado com sua inserção no Programa de Aceleração do Crescimento (PAC 2). 

A ação Brasil Carinhoso vem no ano seguinte, com o intuito de ampliar o apoio aos municípios e, ao mesmo tempo, focar nas crianças em situação de extrema pobreza em famílias beneficiárias do Programa Bolsa Família. A ação aumenta em 50% o repasse financeiro da União ao Fundeb para municípios que criassem novas vagas em creches públicas ou conveniadas destinadas às famílias em extrema pobreza com filhos de até 4 anos. Além disso, expandiu-se a abrangência de custeio do Fundeb para permitir o repasse às entidades conveniadas ao setor público que oferecem vagas em creches. Também se permitiu financiar gastos como a segurança alimentar e nutricional nas creches, que não são custeados pelo Fundeb em outras etapas do ensino.