Eficiência da gestão pública e instituições de controle

“Em democracias mais maduras, existe um ‘Estado de instituições’, com relativa estabilidade entre os atos da administração pública e a ação dos órgãos de controle. Aqui ainda vivemos um ‘Estado de individualidades exuberantes’.”
Carlos Ari Sundfeld, professor da FGV, preside a Sociedade Brasileira de Direito Público

“O servidor público federal gasta um terço de seu tempo dando explicações a uma dezena de órgãos de controle, que em geral não entendem nada do assunto em questão. Todos querem contribuir. O resultado desse furor é que estamos parando.”
Francisco Gaetani, ex-secretário executivo dos ministérios do Planejamento e do Meio Ambiente, preside a Escola Nacional de Administração Pública (ENAP)

“A dicotomia entre gestão e controle só atrasa o debate. A única saída possível é mais colaboração e diálogo.”
Marcelo Barros Gomes, auditor-federal de Controle Externo do Tribunal de Contas da União, coordena a área de Resultados de Políticas Públicas

“Não é o caso de enfraquecer os controles, mas sim de torná-los mais racionais, ao promover o princípio da proporcionalidade de seus atos e valorizar a segurança jurídica.”
Samantha Chantal Dobrowolski, procuradora regional da República da 3ª Região

A intensificação do combate à corrupção é um grande avanço dos últimos anos, mas esse esforço deve se dar com maior coordenação institucional entre os órgãos envolvidos e sem a presunção de que todos os atos administrativos sejam em princípio suspeitos, sob pena de comprometer a capacidade do Estado de atender às demandas da sociedade. Essa foi a tese central defendida por Carlos Ari Sundfeld e Francisco Gaetani.

Sem discordar dela, a procuradora da República Samantha Dobrowolski chamou a atenção para o risco de que o objetivo de tornar a administração pública mais eficiente possa vir a resultar em controles mais frouxos sobre a corrupção. Já Marcelo Barros Gomes, auditor do TCU, argumentou que o tribunal de contas já trabalha de modo a, simultaneamente, exercer as suas funções de controle e promover a melhoria da qualidade das políticas públicas.

Autocrítica e coordenação

“O grande desafio é que todos os órgãos de Estado exerçam a autocrítica. Os órgãos de controle têm ajudado? Não basta boa intenção, é fundamental uma avaliação sincera da eficácia de sua atuação”, disse Sundfeld, autor do livro “Direito Administrativo para Céticos” (Ed. Malheiros, 2014). Segundo o professor titular da Escola de Direito de São Paulo (FGV Direito SP), a Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (13.655/2018) procurou consolidar orientações a respeito do funcionamento da administração pública, do Judiciário e dos órgãos de controle. “Todos devem motivar seus atos a partir de uma análise mais profunda das consequências e da proporcionalidade das medidas que estão tomando”, afirmou.

“Sem afrouxar a vigilância, os órgãos de controle devem trabalhar com o princípio de que, em geral, as decisões da administração pública são tomadas com base na lei e dar deferência aos atos das autoridades eleitas, presumindo que sejam idôneos”, continuou Sundfeld, para quem o resultado da ação pública deve advir de um conjunto de interações institucionais, com menos espaço para que agentes públicos busquem influir individualmente.

Segundo o consultor em direito público e regulação, a autonomia funcional do Ministério Público (garantida pela Constituição de 1988, que acaba de completar 30 anos) tem provocado conflitos internos e atrapalhado a eficácia de sua ação. “Nestes primeiros anos (de autonomia), as individualidades foram além do razoável. Para que haja amadurecimento institucional, é necessário melhores padrões de conduta e esforços sinceros de coordenação”, concluiu.

Construção inacabada

Para o especialista em políticas públicas e gestão governamental Francisco Gaetani, o Estado brasileiro é uma construção inacabada: “Durante os mandatos de Fernando Henrique e também no governo Lula, avançamos na zaga (ou seja, na defesa, na retaguarda), com significativas melhorias nas áreas econômica, de controle e jurídica. Mas avançamos pouco na finalização (nas áreas de ponta, que oferecem serviços públicos à população). Para termos um Estado que funcione, os controles têm de ser discutidos junto com as entregas”, disse.

Nesse meio tempo, instituições como Tribunal de Contas da União, Ministério Público Federal e Controladoria Geral da União se organizaram e assumiram um protagonismo que tem resultado em paralisia no governo. “A realidade em Brasília é uma verdadeira via crucis. Com medo da ação dos órgãos de controle, o Executivo quer garantias a priori para fazer qualquer coisa”, disse o ex-secretário executivo de dois ministérios importantes (Planejamento e Meio Ambiente).

Gaetani, que atualmente preside a Escola Nacional de Administração Pública, disse que recentemente a temática do combate à corrupção “eclipsou todas as outras discussões relevantes, até mesmo a importância de preservar e fortalecer a democracia”. “A atual crise que vivemos demanda contenção de todos os envolvidos. É preciso moderar os conflitos, ou continuaremos cavando um buraco do qual será cada vez mais difícil sair”, disse.

Agências reguladoras e avaliação

Marcelo Barros Gomes, auditor do TCU, listou alguns exemplos concretos de como é possível avançar na compatibilização entre uma administração pública mais eficiente, que resulte em serviços melhores aos cidadãos, e a necessária fiscalização de seus atos:

• Recuperação das agências reguladoras
  Criadas no governo FHC para regular setores da economia que haviam sido privatizados, as agências reguladoras perderam importância nos governos posteriores e, com frequência, têm sido alvo de indicações políticas, em vez de técnicas. “A agenda de construção de um Estado mais regulador também está incompleta, pois as agências não têm funcionado com independência ou mandato claro. Não têm planejamento estratégico nem dispõem de indicadores confiáveis para basear suas decisões”, disse Gomes.
• Maior transparência no gasto público
  Segundo o auditor do TCU, é preciso tornar mais acessíveis e completas as informações sobre os gastos públicos nos diversos níveis de governo. Além disso, União, Estados e municípios precisam cumprir os orçamentos aprovados pelo Legislativo: “Hoje, os orçamentos, de maneira geral, são peças de ficção.”
• Melhorar a avaliação de políticas e programas
  Para Gomes, as decisões governamentais não são baseadas em dados e evidências e as políticas e os programas são levados adiante sem monitoramento detalhado de seu impacto na sociedade. “Nosso governos não aprendem com seus erros e acertos. Há desperdícios, fragmentação, sobreposição e duplicação de esforços”, concluiu.

Aprendizado institucional

Samantha Dobrowolski (MPF) disse não estar de acordo com as críticas de que haveria uma extrapolação de competências e individualismos exacerbados na atuação dos órgãos de controle, mas concordou ser necessário mais racionalidade. “Enfraquecê-los, não. Torná-los mais racionais, sim”, disse.

A procuradora destacou que quem exerce função pública está sujeito a interpelações de responsabilidade. “O custo da democracia é ter órgãos de controle funcionando. Quando o gestor se vê cobrado, há um certo mal-estar, mas o Estado de direito requer transparência e prestação de contas. Ao mesmo tempo, é essencial que haja mais eficiência, algo que ainda não foi internalizado no setor público”, disse.

“Há irritação e resistência, de um lado, e cobrança (sem avaliar direito as consequências), de outro. Melhorar essa relação é um aprendizado que ainda precisamos fazer em termos institucionais”, disse a integrante do Ministério Público, que descartou a necessidade de novas leis para garantir maior segurança jurídica. “No Brasil, há uma hiperinflação legislativa. Para tudo, se faz uma (nova) lei, em vez de aplicarmos corretamente as que já existem”, disse.

Dobrowolski, que coordena a Comissão Permanente de Assessoramento em Leniência e Colaboração Premiada do MPF, também destacou a importância de uma relação mais saudável e construtiva entre Estado e iniciativa privada: “É importante exigir do setor privado mais responsabilidade no combate à corrupção e no cumprimento das regras. A lisura e a eficiência da gestão pública são objetivos que englobam toda a sociedade, não apenas os agentes estatais”, concluiu.

Otávio Dias, jornalista, é especializado em política e assuntos internacionais. Foi correspondente da Folha em Londres, editor do site estadao.com.br e editor-chefe do Huffington Post no Brasil.