Diálogo com Susan Ackerman: 9 ideias para reduzir os incentivos à corrupção

“Não creio em argumentos do tipo ‘não tem jeito, somos corruptos mesmo, esta é nossa cultura’. Sou economista e não acredito em coisas fixas que não possam ser mudadas”.  — Susan Ackerman, economista e autora do livro ‘Corruption and Government – Causes, Consequences and Reform’ (Cambridge University Press).

Para mudar “culturas favoráveis à corrupção”, a punição legal é necessária, mas não suficiente. É  preciso reformar instituições, programas e procedimentos para reduzir as vantagens e aumentar os riscos de praticar a corrupção. Esta foi a mensagem principal da palestra da economista norte-americana Susan Ackerman, professora da Escola de Direito e do Departamento de Ciência Política da Universidade Yale (EUA), na Fundação Fernando Henrique Cardoso. Ela estuda há anos a corrupção que se dá nas relações entre governos e empresas.

“É muito importante que as pessoas envolvidas em corrupção não tenham uma sensação de impunidade. Por isso dou todo o meu apoio ao trabalho sério e independente que está sendo feito pelos procuradores e juízes brasileiros, assim como às Dez Medidas contra a Corrupção sugeridas pelo Ministério Público Federal”, mas meu foco é outro, disse a palestrante.

Sua apresentação foi centrada no capítulo 4 de seu livro “Corruption and Government – Causes, Consequences and Reform’’ (Cambridge University Press), publicado originalmente em 1999, cuja segunda edição, revista e atualizada, foi lançada em março de 2016. A Fundação Getulio Vargas deve lançar em breve uma edição em português.

Desde 1999, houve uma grande quantidade de novas pesquisas sobre esse assunto. É um tema complicado de estudar porque ambos os lados de uma transação que envolva corrupção querem manter segredo e, portanto, é muito difícil obter dados e informações”, afirmou Susan.

Para a especialista, os rankings que medem a corrupção, como o Índice de Percepção de Corrupção da organização Transparência Internacional (em que o Brasil é o 76º colocado entre 168 países, segundo relatório de 2015 divulgado em janeiro deste ano), são indicadores importantes, mas genéricos. Eles medem a percepção que a população dos países tem sobre a corrupção.

“Muitas vezes as pessoas utilizam a palavra corrupção para tudo o que acham ruim”.

Para identificar e sobretudo para combater a corrupção, é necessário realizar investigações mais específicas e principalmente redefinir as estruturas, regras e práticas que marcam a interação entre agentes políticos e representantes das empresas.  Segundo Susan, a microeconomia fornece bons “insights” para tanto. A razão disso é que esta disciplina permite entender porque determinadas situações criam incentivos a que os indivíduos busquem obter ganhos  por meio da corrupção, em lugar de obter ganhos por meio de condutas não corruptas. É mais provável que isso aconteça quando os ganhos com a corrupção são grandes o suficiente para pelo menos compensar os riscos de ser punido por ela. A microeconomia ajuda não apenas a identificar situações desse tipo mas também a indicar como reduzir os ganhos da corrupção em relação aos riscos de ser apanhado comentendo-a, afirmou a palestrante.

“Como economista, interesso-me por essa ‘troca de favores’ em que alguém compra e alguém vende e o que está sendo negociado quando se paga propina. Que ações podemos adotar para limitar as condições e o alcance desse tipo de troca, redesenhando a forma como os programas públicos operam?”, completou.

Veja abaixo 9 ideias sugeridas por Susan Ackerman para reduzir a corrupção.

De olho nas compras públicas

A economista fez sugestões numa das áreas em que há mais corrupção: as compras públicas. Ao discorrer sobre o tema, ela distinguiu três tipos de compras, indicando propostas distintas para cada uma delas:

• Equipamentos com tecnologias muito específicas, como os militares
  Susan sugeriu a realização de um “benchmarking” (comparação de produtos e serviços) para saber quanto outros países costumam pagar por produtos semelhantes, recorrendo a relatórios elaborados por organizações não-governamentais que acompanham esse tipo de negociaçõesão, normalmente complexas e obscuras. “Principalmente na compra de aviões de combate e armamentos de ponta, é provável que haja corrupção na maior parte das transações, mas pelo menos os responsáveis saberão se estão pagando muito mais do que os demais”, afirmou.

• Obras de infraestrutura
  Já no caso da construção de estradas ou hospitais, que não exige uma tecnologia tão específica, Susan propôs fazer um levantamento de quanto se costuma gastar em diferentes regiões de um mesmo país. “Na Itália, houve uma iniciativa interessante de comparar os gastos governamentais em diferentes partes do país e chegou-se à conclusão de que era mais caro construir estradas ou hospitais no sul do que no norte. Ou seja, a eficiência dos gastos governamentais era menor justamente na região da Itália onde a população é mais pobre, o que é um paradoxo e provavelmente tem a ver com a máfia”, disse.

• Para produtos genéricos
  Já no caso de produtos já prontos como carros ou material de escritório, em vez de abrir um complicado processo de licitação, o governo poderia simplesmente recorrer às grandes lojas. “Neste caso, vale a pena abrir mão de comprar um item específico que pode custar mais caro e se contentar com algo mais genérico, mas com um preço melhor”, afirmou. Outra ideia é descentralizar as compras, permitindo que cada departamento se responsabilize por suas próprias aquisições, pesquisando no mercado em busca do mais barato.

• Gastos disponíveis on-line
  Susan defendeu a publicação de todos os gastos públicos on-line, como já acontece na União Europeia (UE), permitindo que pesquisadores comparem contratos de compra de diferentes países em busca de indícios de corrupção.

Recompensa por denúncias

A palestrante também sugeriu a criação de uma lei que proteja o funcionário de uma empresa que decida denunciar propina distribuída a um político ou funcionário público. Ela citou o caso de uma funcionária de uma grande empresa farmacêutica que alertou seu chefe de um possível escândalo de corrupção e acabou demitida. A denunciante entrou na Justiça e, depois de alguns anos, recebeu uma indenização de US$ 7 milhões. “Nos EUA, se alguém vê algo errado dentro de uma empresa e denuncia para níveis mais altos ou para o governo, além de ter seu emprego garantido, aindatambém poderá ganhar um bom dinheiro, pois receberá parte de eventual multa que venha a ser paga”, explicou. Veja reportagem do Estadão sobre o assunto.

Privatizar, mas com cautela

Para Susan Ackerman, a privatização é uma medida eficiente para reduzir a corrupção desde que duas precondições sejam respeitadas:

• Se o processo de privatização não for conduzido de forma absolutamente transparente, ele próprio pode resultar em corrupção;

• Ao privatizar, é importante avaliar bem as consequências em termos de competição. “Se privatizar, mas o monopólio em determinado setor for mantido, abrirá espaço para o surgimento de ‘relações especiais’ entre a empresa privatizada e o governo”, disse a economista, que trabalhou no Banco Mundial entre 1995 e 1996, quando prestou consultoria sobre privatização para diversos países, entre eles o Brasil.

Reduzir a burocracia e o excesso de regulamentação

Existem  boas razões para o Estado regular a atividade econômica: garantir a competição, proteger direitos trabalhistas, segurança, saúde e meio ambiente, entre outros objetivos, afirma Susan. Mas ela considera que o excesso de burocracia e de regulamentação é um estímulo ao pagamento de propina. “Com frequência há regulamentações demasiadamente complexas e difíceis de serem cumpridas e impostos excessivamente altos. Uma resposta a isso pode ser olhar para essas regras e analisar se há alguma que não deveria estar em vigor, que não serve a um objetivo ou só faria sentido num mundo perfeito em que não houvesse corrupção”, disse a especialista.

Salários justos e condutas profissionais

Um dos motivos que podem incentivar funcionários de um determinado setor a receber propina são os baixos salários — o que, como bem lembrou a palestrante, não é o caso de altos funcionários de estatais e empresas privadas ou políticos brasileiros envolvidos em casos de corrupção recentemente. Outra forma de deter a corrupção é garantir que profissionais como médicos, contadores, advogados, arquitetos e funcionários públicos, entre outros, façam parte de associações de classe e tenham de seguir regras de conduta claras e definidas, sob pena de sofrerem punições ou mesmo perderem o direito a exercer a profissão.

“Esse tipo de controle e monitoramento das atividades profissionais faz com que muitos prefiram não se envolver em corrupção, pois sabem que poderá haver punições graves”.

Simplificar impostos

Sistemas de impostos muito complexos, com cada tipo de atividade pagando uma alíquota diferente são difíceis de administrar na prática. O que acontece com freqüência é que os fiscais têm o poder de definir quanto uma pessoa ou empresa terá de recolher à Receita, criando uma situação propícia para o pagamento de propina. “Mesmo que você seja um fã de impostos, vale a pena considerar a ideia de adotar um sistema mais simples e transparente, talvez reduzindo o valor dos impostos, mas ampliando a sua abrangência”, afirmou a economista.

‘O diabo mora nos detalhes’

Uma maneira mais eficiente de combater a corrupção é olhar os detalhes de como um determinado setor opera e, então, agir diretamente sobre ele. “Suponhamos que exista corrupção no setor de infra-estrutura básica (gás, energia e água) ou na educação. Os responsáveis devem analisar como a forma pela qual as coisas estão organizadas permitem ou mesmo estimulam a corrupção e, então, propor mudanças específicas para cada caso”, afirmou a palestrante.

Processos claros e transparentes

Para reduzir as chances de corrupção em programas públicos, Susan Ackerman deu alguns exemplos e propôs soluções:

• Sorteios de casas populares
  Quase sempre programas de moradias populares têm menos unidades disponíveis do que famílias candidatas. Como decidir quem vai levar e quem terá de esperar? Uma solução comumente utilizada é o simples sorteio ou algum tipo de seleção aleatória. “O importante é que haja transparência no processo”, disse.

• Taxa maior para ‘furar a fila’
  Já no caso de uma pessoa que precisa tirar um passaporte com urgência, a especialista sugere que ela pague um extra, oficialmente. “Em vez de pagar propina para um funcionário, é o governo quem recebe. Os precavidos, que lembram de providenciar seu passaporte com antecedência, podem até esperar mais, mas pagam menos”, disse.

• Leilão de um ‘privilégio’
  Ela deu também o exemplo de um país que limite a importação de bens de capital como máquinas, computadores e equipamentos (algo não muito desejável, em princípio), mas decida criar um programa para permitir que algumas empresas o façam. Neste caso, a economista sugere que os beneficiados sejam aqueles dispostos a pagar mais. “Desde que seja um processo transparente, algum tipo de leilão não trará prejuízo ao objetivo principal do programa e o governo ainda se beneficiará de recursos para usar em outras áreas”, disse.

Tecnologia para ‘cumprir a lei’

A tecnologia pode ajudar não apenas a monitorar o funcionamento de diversos setores como a tornar mais fácil e barato obedecer à lei. Um exemplo é a instalação de câmeras em carros da polícia para monitorar o trabalho dos policiais, evitando desde a cobrança de propinas até o uso desnecessário da violência.

Outra ideia é dar um incentivo ao cidadão que tomou uma multa, possibilitando que ele receba um desconto se pagá-la pela internet em um prazo mais curto. “O e-governance é uma ideia muito promissora. Vale a pena criar incentivos para a pessoa cumprir a lei da forma mais prática, impessoal e barata possível”, disse Susan.

Otávio Dias, jornalista, é especializado em política e assuntos internacionais. Foi correspondente da Folha em Londres, editor do site estadao.com.br e editor-chefe do Huffington Post no Brasil.