50 anos do Tratado de Não-Proliferação de Armas Nucleares

“No aspecto da não proliferação, o TNP é um copo meio cheio meio vazio. Temos hoje nove países nucleares, quatro a mais do que em 1970 (quando entrou em vigor), mas poderiam ser muitos mais.”
Raul Jungmann, ex-ministro da Defesa e atual ministro extraordinário da Segurança Nacional

“O TNP sempre foi um tripé desequilibrado, mas indispensável à segurança mundial. Seus pecados originais só serão saudados com o desarmamento completo de todos os países.”
Embaixador Marcos Azambuja, ex-secretário geral do Itamaraty e ex-chefe da Delegação Brasileira para Assuntos de Desarmamento e Direitos Humanos, em Genebra

“Nas últimas décadas, EUA e Rússia reduziram quantitativamente (seus arsenais), mas do ponto de vista qualitativo há uma nova corrida nuclear entre as duas principais potências.”
Engenheiro Leonam Guimarães, presidente da Eletrobrás Nuclear

“Quando decidi assinar o TNP, em 1998, Brasil e Argentina já haviam optado por abrir mão de uma corrida nuclear no Cone Sul e criado uma agência de monitoramento recíproco de seus programas nucleares para fins pacíficos. Fomos pioneiros e somos exemplo para o mundo.”
Fernando Henrique Cardoso, ex-presidente da República (1995-2002)

“A assinatura tardia do TNP pelo Brasil coincidiu com um desinvestimento histórico em nosso programa nuclear para fins pacíficos, tanto em termos tecnológicos como em recursos humanos.”
General Sérgio Etchegoyen, ministro-chefe de Segurança Institucional da Presidência da República

As frases acima resumem os principais pontos do seminário “50 Anos do Tratado de Não-Proliferação de Armas Nucleares: Impasses e perspectivas”, realizado no início de março pela Fundação FHC, o IBED (Instituto Brasileiro de Estudos em Defesa) e os ministérios da Defesa e das Relações Exteriores. O evento, que durou um dia inteiro, reuniu militares, diplomatas, ministros, especialistas em segurança internacional e pesquisadores brasileiros e argentinos.

Ao completar 50 anos, o TNP teve relativo sucesso em uma das bases de seu tripé, o da não-proliferação, mas em relação às outras duas bases – desarmamento por parte das cinco potências nucleares já existentes antes de 1967 (EUA, Rússia, China, Reino Unido e França, que concentram 90% das armas nucleares) e o direito inalienável dos países desenvolverem programas nucleares com fins pacíficos – os resultados são negativos ou frustrantes.

Segundo os especialistas presentes, o mundo vive hoje uma nova corrida nuclear entre as principais potências, que reduziram significativamente a quantidade de ogivas nucleares mas desenvolvem mísseis extremamente velozes e precisos, com capacidade de atingir o inimigo de forma muito mais eficiente. E possuem uma nova classe de armas nucleares táticas, que podem ser usadas contra alvos limitados ou no campo de batalha. “Tudo isso é muito assustador, pois ninguém sobreviverá a uma guerra nuclear, todos serão destruídos”, afirmou o engenheiro Leonam Guimarães (veja mais abaixo).

‘Status quo’ nuclear

“Por não possuir um mecanismo eficiente que garanta o desarmamento por parte dos países já possuidores dessas armas, o TNP congelou o status quo (do poderio nuclear mundial)”, criticou o general do Exército Sérgio Etchegoyen, ministro-chefe do Gabinete de Segurança Institucional da Presidência da República.

“E o que o Brasil ganhou além de uma fotografia ao lado das nações bem comportadas? Embora em 1998, quando aderimos ao TNP, já tivéssemos adquirido o domínio teórico e prático de todo o ciclo do combustível nuclear (da extração ao enriquecimento do urânio) e possuíssemos um corpo técnico muito capacitado, desde então houve um grande desinvestimento na área nuclear e nosso programa para fins pacíficos, inclusive na medicina nuclear, pouco avançou”, afirmou.

“Se o TNP não tivesse sido criado em 1968, hoje não teríamos nove países com capacidade nuclear, mas pelo menos uns 40. Ruim com ele, muito pior sem ele”, disse Marco Marzo, secretário-geral da ABACC (Agência Brasileiro-Argentina de Contabilidade e Controle de Materiais Nucleares), criada em 1991.

Além dos cinco países que já possuíam armas nucleares quando da criação do TNP, Israel, Índia e Paquistão, que nunca aderiram, se tornaram nucleares desde então, os dois primeiros com a anuência (ainda que não explícita) de algumas das principais potências. A África do Sul, então sob ‘apartheid’, chegou a produzir um pequeno número de bombas nucleares, mas em 1989 desistiu de seu programa, como parte do esforço para romper o isolamento internacional e superar o regime de segregação racial (encerrado em 94).

Já o Irã, acusado pelos EUA e Israel, entre outros, de possuir um programa nuclear bélico, assinou em 2015 um acordo com os cinco membros do Conselho de Segurança da ONU, Alemanha e União Europeia, no qual se comprometeu a limitar seu programa a fins pacíficos e permitiu amplo monitoramento de suas instalações. Apesar da ameaça de romper o acordo feita pelo atual presidente dos EUA, Donald Trump, ele segue em vigor. Outros países, como Líbia e Iraque, já foram acusados no passado de possuírem programas nucleares com fins bélicos, mas sofreram retaliações, por meio de sanções econômicas ou intervenções militares, e hoje não representam mais uma ameaça nuclear.

Um dos países mais fechados do mundo e sob pesadas sanções internacionais, a Coreia do Norte é um caso único. Aderiu ao TNP em 1985 mas se retirou em 2003 e nos últimos anos realizou diversos testes de bombas nucleares (o último deles em 2016). Atualmente já é considerada nuclear e está no centro de uma queda-de-braço com os EUA e outras potências. Após ameaças mútuas de ataque, nos últimos dias o líder coreano Kim Jong-un convidou Trump para uma reunião de cúpula, que deve ocorrer em breve, com resultados incertos.

Relembrando a adesão do Brasil

“Quando, após um amplo debate dentro do governo, o então presidente Fernando Henrique decidiu assinar o TNP (em 1998, 30 anos após sua criação), ele salientou o caráter discriminatório do tratado, mas, por sugestão do então ministro Luiz Felipe Lampreia (Relações Exteriores, 1941-2016), optou pelo engajamento construtivo do país com as regras do TNP”, lembrou Raul Jungmann, que acaba de deixar o Ministério da Defesa para assumir o novo Ministério Extraordinário da Segurança Nacional.

“No aspecto do desarmamento, não há dúvida de que, por um déficit de governança global, as conquistas do TNP foram apenas parciais, pois a redução do número de ogivas de cerca de 60 mil para as 15 mil existentes não foram consequência direta do TNP, mas sim de acordos bilaterais entre EUA e União Soviética/Rússia (SALT I e II e START I e II, já na fase final da Guerra Fria). O TNP não logrou o nível desejado de segurança global”, disse Jungmann, que durante o governo FHC ocupou diversos cargos, entre eles o de ministro do Desenvolvimento Agrário.

Segundo o ministro, há também uma assimetria no que diz respeito à terceira base do tripé, o que garante o direito dos países de desenvolverem programas nucleares pacíficos. Um exemplo disso seriam as dificuldades que a Marinha brasileira têm enfrentado para desenvolver o submarino brasileiro de propulsão nuclear, um programa inédito no mundo. “O diretório nuclear (grupo formado pelas potências nucleares) busca dificultar ao máximo a apropriação de tecnologia, mesmo respeitadas todas as salvaguardas, como no caso brasileiro”, concluiu.

“Sinto-me confortável para dizer que a decisão do Brasil de aderir ao TNP, da qual participei, foi uma sequência lógica ao entendimento com a Argentina e aos esforços para consolidar a América Latina como uma zona livre de armas nucleares”, disse Celso Lafer, que foi ministro das Relações Exteriores em 1992 e de 2001 a 2002 e embaixador do Brasil junto à ONU.

Presente à mesa de abertura do seminário, o ex-presidente Fernando Henrique salientou a importância de o Brasil estar atento ao que ocorre no mundo em relação às armas nucleares. “A adesão do Brasil ao TNP, que consolidou a decisão do Brasil de seguir com seu programa nuclear apenas para fins pacíficos, está de acordo com os interesses nacionais. Mas vivemos em um mundo complexo e, 50 anos após sua criação, o tratado deve ser amplamente debatido e aprimorado, com a contribuição do Brasil”, afirmou FHC.

“Não é todo dia que vemos vários ministros, ex-ministros e um ex-presidente sentados em uma mesa para debater um tema que na maioria dos países só atrai iniciados”, comentou o embaixador argentino Rafael Grossi, representante de seu país junto à AIEA (Agência Internacional de Energia Atômica) e CTBTO (Organização do Tratado de Proibição Completa de Testes Nucleares).

“Gostaria de salientar quão improvável é uma fundação presidencial organizar um seminário para debater uma decisão tão significativa como a adesão brasileira ao tratado, 20 anos atrás, e, na presença do responsável por ela, convidar vozes dissonantes para discutirem abertamente e de forma transparente. Parabenizo a todos os envolvidos por essa iniciativa”, disse o professor Matias Spektor, do Centro de Relações Internacionais da Fundação Getulio Vargas.

Nova corrida nuclear

Segundo diversos especialistas presentes, o mundo vive uma nova corrida nuclear que envolve principalmente EUA, Rússia e China, além obviamente da ameaça representada pela Coreia do Norte. “Nas últimas décadas, houve uma redução quantitativa das armas nucleares, mas os programas de modernização estão a pleno vapor”, alertou Leonam Guimarães, diretor-presidente da Eletrobrás Nuclear.

“Tanto Rússia como EUA estão investindo pesado em mísseis hipersônicos de precisão, capazes de transportar ogivas com tanta velocidade e precisão que o adversário não teria tempo de reagir. Quanto mais indetectável, veloz e preciso for o míssil, menos potente precisa ser a ogiva nuclear que ele transporta”, explicou Guimarães. Segundo o engenheiro, as principais potências também apostam em armas nucleares de baixa potência, que possam ser utilizadas de forma tática e no campo de batalha (veja apresentação detalhada na seção Conteúdos Relacionados, à direita desta página). 

No início de fevereiro, o Departamento de Defesa norte-americano divulgou a ‘Nuclear Posture Review’ de 2018, na qual admite que os EUA poderiam utilizar artefatos nucleares de baixa potência em reação a “significativos ataques estratégicos não-nucleares” para defender “interesses vitais dos EUA, seus aliados e parceiros” (leia resumo). Segundo o think tank Brookings Institution, um dos mais importantes dos EUA, a revisão da política nuclear norte-americana, já sob o comando de Trump, representa uma guinada em relação à política do Governo Obama (2009-2017).

Poucas semanas depois, no início de março, o presidente russo Vladimir Putin, em um discurso televisivo, anunciou que a Rússia desenvolve uma nova linha de armamentos nucleares estratégicos que poderia atingir alvos nos EUA antes de o país poder se defender. Entre as novidades, um míssil hipersônico de alta precisão e drones subaquáticos capazes de carregar ogivas nucleares. Veja reportagem do jornal britânico “The Guardian”.

Guimarães alertou para a possibilidade dos mísseis transportarem ogivas nucleares e não nucleares misturadas, dirigidas a alvos múltiplos: “Se o adversário não tem certeza do que cada míssil está transportando, pode decidir contra-atacar com uma arma nuclear, o que torna o mundo muito mais perigoso.”

Também a China, que antes possuía apenas um arsenal nuclear de dissuasão, começa a desenvolver um arsenal de ataque, o que representa uma ameaça não apenas para os EUA como também para a vizinha Índia, que não ficará de braços cruzados, assim como o Paquistão (adversário histórico da Índia). “É bom lembrar que o Paquistão não é um local muito tranquilo e armas táticas podem cair em mãos de grupos terroristas”, afirmou o engenheiro, que se disse pouco otimista.

“O mundo caminha para o unilateralismo e os assuntos de segurança, assim como as negociações diplomáticas, são multidimensionais. Não sabemos que impacto o crescente unilateralismo de Trump e outros líderes mundiais terão no futuro”, disse a argentina Irma Arguello, representante da NPSGlobal Foundation. Entre os exemplos de medidas unilaterais, a especialista citou a ameaça de retirada dos EUA do acordo com o Irã (ainda não concretizada) e o reconhecimento de Jerusalém como capital de Israel.

Arguello criticou o Tratado de Proibição de Armas Nucleares (TPAN), adotado pela Conferência das Nações Unidas (ONU) em julho de 2017, com apoio de 122 países e que só entrará em vigor após ser ratificado por 50 países. EUA, Rússia e as demais potências nucleares, assim como diversos de seus aliados, não participaram das negociações. O Brasil assinou o novo tratado no ano passado, mas ainda não o ratificou.

“Nenhum dos nove países possuidores de armas nucleares vai se desarmar, ao contrário, eles estão modernizando seus arsenais. Por isso, duvido da eficácia desse novo tratado. Parece mais razoável preservar o atual TNP e tentar avançar por meio de coalizões por tópicos, como diminuição do risco de terrorismo nuclear, proteção de instalações e lixo nuclear”, disse.

“O TPAN pode exacerbar tensões e se mostrar contraproducente. O melhor caminho é atuar para obter avanços na convenção de revisão do TNP, que acontecerá em 2020”, disse o embaixador aposentado Sérgio de Queiroz Duarte, ex-Alto Representante da ONU para o Desarmamento.

A cooperação entre Brasil e Argentina

A maioria dos participantes elogiou o exemplo que tem sido dado por Brasil e Argentina, desde o final dos anos 1980, quando optaram por abrir mão da possibilidade de desenvolverem armas nucleares, o que desencadearia uma corrida armamentista no Cone Sul. O acordo foi concluído durante os governos de José Sarney (1985-1990) e Raúl Alfonsín (1983-1989) e, como resultado dele, em 1991 foi criada a ABACC (Agência Brasileiro-Argentina de Contabilidade e Controle de Materiais Nucleares).

Pouco depois, a ABACC assinou um acordo com a AIEA (Agência Internacional de Energia Atômica) para que aquele organismo da ONU (sediado em Viena) acompanhasse o processo de monitoramento mútuo dos programas nucleares pacíficos dos dois países sul-americanos.

“Quando a agência foi criada, a reação internacional foi de incredulidade. Ninguém acreditava que fosse pra valer. Eu mesmo fui cético. Na cerimônia de criação da ABACC em Buenos Aires, com a presença dos então ministros das Relações Exteriores Fernando Henrique Cardoso e Guido Di Tella, brinquei que éramos candidatos a receber o Oscar de Efeitos Especiais. Hoje, digo com convicção que merecemos o Nobel da Paz”, disse Marco Mazo, secretário-geral da ABACC.

“Em 26 anos de existência, já foram realizadas mais de 3.000 inspeções cruzadas de 75 instalações em ambos os países. Temos um quadro técnico muito qualificado e laboratórios analíticos de ponta. Trata-se de um sistema de verificação independente, com apoio financeiro e político, mas sem interferência dos dois governos em nossas atividades. Brasil e Argentina são os países com programas nucleares pacíficos mais salvaguardados do mundo, com exceção do Irã, que extrapolou (a partir da assinatura do acordo com as seis potências mundiais e a UE, em 2015)”, concluiu Mazo.

“A comunidade internacional nunca deu o devido valor ao que fizeram Brasil e Argentina, mas o tratado entre os dois países é um marco mundial e exemplo de como dois países podem trabalhar de forma cooperativa”, afirmou o embaixador Marcos Galvão, secretário-geral do Ministério das Relações Exteriores.

“Quando abrimos mão de uma disputa nuclear (entre nossos países), Brasil e Argentina se mostraram lúcidos e virtuosos. Não fomos ingênuos, mas realistas”, disse Marcos Azambuja, que já foi embaixador na França (1997-2003) e na Argentina (1992-1997), secretário-Geral do Itamaraty (1990-1992) e chefe da Delegação brasileira para Assuntos de Desarmamento e Direitos Humanos na ONU, em Genebra (1989-1990).

Além de ser membro do TNP e de ter assinado o TPAN (que ainda precisa ser ratificado pelo Congresso Nacional), o Brasil também é signatário de diversos outros acordos multilaterais como o Tratado de Proibição Total de Testes Nucleares e o Tratado de Tlatelolco (em vigor desde 1968 e ratificado por todas as nações da região), que fez da América Latina e o Caribe uma zona livre de armas nucleares.

A Constituição de 1988 (Capítulo 2, artigo 21, XXIII, a) também diz explicitamente que “toda atividade nuclear em território nacional somente será admitida para fins pacíficos e mediante aprovação do Congresso Nacional”. “Durante a Assembleia Constituinte, da qual participei, houve um grande debate sobre se deveríamos ou não colocar na Constituição uma cláusula proibindo as armas atômicas. Por fim, decidimos que sim, e assim foi feito”, lembrou FHC.

O embaixador Marcel Fortuna Biato, representante do Brasil junto à AIEA, defendeu a integração do programa nuclear brasileiro às cadeias globais de produção. “Os desafios são internos, pois nossa indústria nuclear atingiu um nível excepcional, mas depois foi praticamente abandonada. Como um país que não consegue finalizar a usina atômica de Angra 3 pretende construir um submarino de propulsão nuclear?”, perguntou.

“Diferentemente da Argentina, que orientou seu programa nuclear para o objetivo de vender tecnologia para o mundo, sempre optamos pelo isolamento. Já é hora de redefinirmos o que é autonomia. Como podemos aproveitar melhor toda a tecnologia adquirida para transformá-la em algo útil comercialmente?”, disse.

Seu colega argentino, Rafael Grossi, também representante junto à AIEA, propôs que que os dois países deveriam unir esforços para se tornarem exportadores de reatores nucleares desenvolvidos conjuntamente.

Segundo Matias Spektor, professor de Relações Internacionais da FGV, é urgente um novo marco regulatório para o setor nuclear. “Temos cientistas e técnicos bem treinados e tecnologia autônoma de ponta, mas nosso programa vem sendo prejudicado por uma governança truncada. Como o setor privado pode interagir melhor com o setor público? De que maneira o investimento externo pode contribuir para terminarmos Angra 3? Como adequar nosso projetos na área nuclear ao sistema de proteção ambiental? Tudo isso precisa ser discutido e consolidado”, afirmou Spektor.

“A questão nuclear sempre dividiu esquerda e direita na política doméstica, frequentemente sem base empírica. Conseguiremos superar isso?”, disse o professor da FGV.

Otávio Dias, jornalista, é especializado em política e assuntos internacionais. Foi correspondente da Folha em Londres, editor do site estadao.com.br e editor-chefe do Huffington Post no Brasil.