Trinta anos do Plano Real: memória, aprendizados e desafios

O Plano Real, que completou 30 anos em 1º de julho de 2024, foi uma construção intelectual, econômica e política que só teve êxito devido a uma dupla capacidade do então ministro da Fazenda Fernando Henrique Cardoso (1993-94): ser ao mesmo tempo intelectual e político. Ao derrotar a inflação que assolava o país desde o início dos anos 1980, FHC foi eleito presidente da República em 1994 e, durante seus dois mandatos (1995-2002), realizou reformas e implementou políticas que consolidaram o real e levaram à modernização da economia brasileira, que, no entanto, precisa de um novo impulso para que o país atinja seu potencial.

“Estas duas qualidades não costumam coincidir em uma só pessoa. Como intelectual, ele reuniu um time de economistas que vinha de anos de trabalho em conjunto na PUC do Rio de Janeiro e elaborou um plano totalmente original, algo que nunca tinha sido feito em outro país. FHC entendeu a proposta, com toda a sua complexidade, e decidiu bancá-la”, explicou Pérsio Arida, um dos pais do real.

“Como político, ele conseguiu convencer o presidente Itamar Franco, negociar com o Congresso e explicar o plano à população, garantindo assim o apoio essencial à sua implementação. Tão importante quanto ter uma boa ideia é haver alguém que a coloque em prática, disse o ex-presidente do BNDES (1993-95), que assumiu a presidência do BC com a posse de FHC. 

Em 24 de junho, a Fundação FHC realizou um debate em comemoração ao aniversário de 30 anos do Plano Real com a presença de cinco economistas que foram fundamentais em sua criação e implementação e do embaixador Rubens Ricupero, a quem coube a difícil tarefa de assumir o Ministério da Fazenda em março de 1994, quando Fernando Henrique deixou o cargo para se candidatar ao Palácio do Planalto. Convidado, o economista André Lara Resende, um dos principais idealizadores do plano, não pôde comparecer porque a data coincidiu com a missa de sétimo dia de sua mãe.

No evento, os palestrantes relembraram alguns dos principais desafios que encontraram em Brasília, após serem convocados por Fernando Henrique Cardoso, contaram bastidores da implementação do plano e fizeram uma análise no estilo “copo meio cheio, meio vazio” da economia brasileira hoje.

O ‘copo meio cheio, meio vazio’ da economia brasileira

“O que deu certo e o que não deu tão certo assim? A hiperinflação ficou para a história e, depois de 1999, com a adoção do chamado tripé econômico, a crise no balanço de pagamentos também ficou para a história. Mas por que o sucesso da estabilização não trouxe um crescimento acelerado da economia brasileira?”, perguntou Edmar Bacha, que presidiu o IBGE (1995).

“Porque é difícil mesmo. Poucos países conseguiram superar a armadilha da renda média depois da Segunda Guerra Mundial, os que conseguiram tinham uma distribuição de renda bem melhor do que a nossa, Estados mais eficientes e eram mais abertos ao mundo. Para atingirmos um patamar de desenvolvimento mais elevado, temos estas três tarefas pela frente”, disse Bacha.

“Além de 30 anos do real, temos também mais de 25 anos do regime de câmbio flutuante, 25 anos do regime de metas de inflação e 24 anos da Lei de Responsabilidade Fiscal. Temos muito o que comemorar, mas ainda temos muito a fazer para solucionar questões básicas que nos prejudicam, como o baixo crescimento econômico e a alta desigualdade de renda. Por que é tão difícil fazer reformas no Brasil?”, perguntou Pedro Malan, que foi ministro da Fazenda do primeiro ao último dia do governo FHC.

“Estou impressionado com o interesse que o país tem demonstrado por ocasião dos trinta anos do Plano Real. Isso não aconteceu no aniversário de vinte e cinco anos nem no de vinte ou no de dez. Alguma coisa, talvez uma angústia em relação ao presente ou ao futuro, está fazendo com que os brasileiros busquem compreender o que o Plano Real teve de tão especial para ter conseguido realizar algo que era tão difícil: derrotar a hiperinflação brasileira”, disse Gustavo Franco, presidente do Banco Central (1997-99). 

Segundo Franco, o processo inflacionário brasileiro impressiona pela duração que teve nos anos 1980 e 90: “Foram 15 anos de inflação com média mensal de 16%. É impossível ter vida econômica inteligente nesse tipo de ambiente.” 

“Quando recebi, em março de 1999, o convite para assumir o Banco Central, havia no governo a percepção de que o câmbio administrado (ou âncora cambial) já tinha dado o que tinha que dar. Naquela altura, a taxa de juros cuidava do balanço de pagamentos, e a taxa de câmbio cuidava da inflação. Decidimos inverter os papéis: deixar o câmbio flutuar, para melhorar o balanço de pagamentos, e criar metas para a inflação”, lembrou Armínio Fraga, que presidiu o BC durante quase todo o segundo mandato de FHC.

“Surgiu então o chamado ‘tripé econômico’, com câmbio flutuante, metas para a inflação e responsabilidade fiscal. As reformas estruturais aprovadas no primeiro mandato, entre as quais se inclui a reorganização das finanças dos Estados e a privatização dos bancos estaduais, permitiram construir o tripé em terreno mais firme.  

No final de 2002, na transição do governo FHC para o governo Lula, houve um momento de estresse, mas felizmente o presidente Lula manteve o tripé, que se mostrou robusto e, apesar de algumas dificuldades, continua em vigor até hoje”, continuou Armínio.

“O Plano Real mudou o destino do Brasil porque o povo brasileiro se convenceu da malignidade da inflação. Já os políticos não tenho tanta certeza. Trinta anos depois, muitos ainda insistem que inflação não tem nada a ver com excesso de gasto público. Não fazem ligação entre causa e efeito. E, de uns anos para cá, a responsabilidade fiscal vem sendo abandonada, colocando em risco o tripé econômico”, alertou Rubens Ricupero, que foi ministro da Fazenda de março a setembro de 1994.

Como surgiram as ideias que levaram ao Plano Real

O plano de estabilização mais bem sucedido da história do Brasil teve sua origem no Departamento de Economia da Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro na década de 1980, quando um grupo de economistas buscou entender a especificidade do processo inflacionário brasileiro. “A noção de que alguém teve uma ideia isolada, por pura genialidade, é completamente falsa. Foi um trabalho coletivo”, lembrou Pérsio Arida, na época professor da PUC-RJ.

“No Brasil, havia algo muito diferente dos demais processos de inflação conhecidos: a indexação compulsória por lei, que revelava uma complacência com a inflação de longo prazo. Imaginava-se que a indexação ajudaria a mitigar os efeitos da inflação, mas na realidade foi o ovo da serpente”, explicou Arida.

“O Plano Real foi gestado bem antes, durante pelo menos uma década de discussões acadêmicas na PUC-RJ sobre como lidar com os problemas de uma inflação alta, crônica, crescente. Em 1984, André Lara Resende publicou o artigo ‘A moeda indexada: uma proposta para eliminar a inflação inercial’ e, no mesmo ano, ele e Pérsio Arida lançaram a Proposta Larida”, disse Pedro Malan.

“Pouco a pouco, naquele ambiente protegido da PUC do Rio de Janeiro, foi surgindo o consenso de que o combate à inflação crônica brasileira deveria ir na direção de uma superindexação, com a criação de um único indexador, que se transformaria em uma moeda”, disse Arida. Dez anos depois, em 1º de março de 1994, foi criada a URV (Unidade Real de Valor), um embrião de moeda, cujo objetivo era promover a transição do cruzeiro real para o real, de forma paulatina e transparente.

A URV, precursora do real, tinha atualização diária. O seu valor era estável, o que variava era a quantidade de cruzeiros reais equivalentes a uma URV. Como eram denominados em URV, os salários em cruzeiros reais eram reajustados diariamente, acompanhando os preços das mercadorias e serviços, também denominados em URV e pagos em cruzeiros reais. Assim sincronizaram-se salários e preços com base em uma referência estável, a URV. Em 30 de junho de 1994, conforme anunciado com mais de um mês de antecedência, o Banco Central fixou a taxa de conversão em CR$ 2.750 por uma URV. No dia seguinte, em 1º de julho de 1994, uma URV foi convertida em R$ 1 e deixou de existir. Já havia cumprido a sua missão.

A URV permitiu romper a indexação sem a utilização do congelamento de preços e salários. O fracasso dos planos anteriores havia deixado a clara lição de que o congelamento produzia apenas efeitos temporários sobre a inflação, desorganizava a economia e gerava contenciosos jurídicos que acabavam por se transformar em novas despesas para os cofres públicos.  

O fato de que o governo cumpriu a promessa de não aplicar nenhum choque de surpresa na economia fez com que a inflação deixasse de ser influenciada pela expectativa de que, da noite para o dia, poderia haver um congelamento de preços. Em resumo, o Plano Real não apenas quebrou a inércia inflacionária, ou seja, a reprodução da inflação passada na inflação presente, como também quebrou o comportamento preventivo dos agentes econômicos, que buscavam elevar seus preços hoje por receio de vê-los congelados amanhã.

“O aprendizado que o Brasil teve com os planos de estabilização anteriores, como Cruzado 1 e 2, Bresser, Verão, Collor 1 e 2, foi muito importante para o sucesso do Plano Real. Do dia em que Fernando Henrique foi nomeado ministro da Fazenda (19.abr.1993) ao lançamento da URV, decorreram 280 dias. Somados aos 120 dias até o lançamento do real, foram 400 dias que mudaram o Brasil”, lembrou Malan, que assumiu o Banco Central em setembro de 1993, ainda no governo Itamar Franco, e em 1º de janeiro de 1995 se tornou o único ministro da Fazenda do governo FHC.

Em junho de 1994, último mês do cruzeiro real, a inflação foi de 46,6% (se fosse anualizada, atingiria 9.785%). Em julho daquele ano, primeiro mês de vida do real, caiu para 6,76% e,  nos primeiros doze meses da nova moeda, a inflação acumulada foi de 33%. No começo de 1997, a inflação anual caiu abaixo de 10% e, em 1998, foi de apenas 1,6%. O real, em vigor até hoje, possibilita que a inflação se mantenha, desde então, em níveis civilizados, de 3% a 6% anuais, com apenas alguns períodos em que ultrapassou 10%.

Plano Real foi um projeto de modernização do país

“Quais foram as condições políticas que permitiram o Plano Real? Seria hoje possível realizá-lo?”, perguntou Edmar Bacha. Segundo o economista, o plano de estabilização lançado durante o governo Itamar Franco pela equipe do ministro da Fazenda Fernando Henrique Cardoso teve apoio no Congresso Nacional – fundamental para a aprovação de uma série de medidas prévias, durante e depois – por três razões. 

“Primeiro, o medo de parte da sociedade e da classe política de que Lula, na época visto como muito à esquerda, venceria a eleição presidencial de 1994, pois o petista era o franco favorito, de acordo com as pesquisas de opinião pública da época. Segundo, a consciência por parte dos políticos de que quem conseguisse domar a inflação teria grande chance de se eleger presidente e quem estivesse ao seu lado compartilharia o poder”, disse Bacha. 

“Por fim, a capacidade de Fernando Henrique de neutralizar as investidas da entourage do Itamar Franco que poderiam minar o plano, tanto na introdução da URV, quando pessoas próximas ao presidente queriam indexar os salários pelo pico, como no momento da transição para o real, quando exigiam que houvesse um congelamento”, continuou o ex-presidente do BC.

Bacha lembrou que, para aprovar as medidas necessárias à implementação do Plano Real, o governo precisava de cem por cento dos votos de três partidos: PSDB, PFL e PMDB. “A  negociação, então, foi com o PMDB, representado na época pelo deputado federal Nelson Jobim, aqui presente hoje. É importante reconhecer que Jobim apoiou o plano desde o início. Se a negociação fosse hoje seria com o Centrão, certamente muito mais desagradável”, disse.

Segundo Bacha, trinta anos depois seria muito mais difícil obter o apoio do Parlamento ao corte de 20% nas despesas obrigatórias federais, como foi feito nos meses que antecederam o Plano Real. “Hoje, o Congresso está mais poderoso, as emendas parlamentares estão nas alturas e o orçamento está ainda mais apertado”, afirmou.

Malan lembrou que o Real foi um programa de estabilização que se apoiou em três pilares, estabelecidos no final de 1993: equilíbrio fiscal no biênio 94-95, o que exigiu corte de gastos, uma série de emendas constitucionais e a reforma monetária baseada na ideia da URV. “Quando o véu da inflação foi retirado, outros problemas se descortinaram, como a necessidade de fazer uma ampla reforma do sistema financeiro nacional, equacionar as dívidas dos estados e municípios, acabar com monopólios estatais, como o da Petrobras, e realizar privatizações, como as dos setores elétrico e das telecomunicações”, disse.

“A derrota da hiperinflação não era um objetivo que se esgotava em si mesmo. Nos oito anos seguintes, focamos em consolidar a nova moeda, o real, e em fazer as reformas necessárias para a modernização do país”, disse o ex-ministro da Fazenda.

“Não fosse a determinação do presidente Fernando Henrique Cardoso, depois que subiu a rampa do Palácio do Planalto em janeiro de 1995, seria impossível aprovar as nove emendas constitucionais que permitiram as privatizações dos setores de telecomunicações, elétrico e mineração. Esse amplo programa de quebra de monopólios e privatizações foi fundamental para a consolidação do real”, disse Elena Landau, diretora da área responsável pelo Programa Nacional de Desestatização durante o governo FHC, presente na plateia e convidada a participar da conversa por Sergio Fausto, diretor da Fundação FHC.

Gustavo Franco destacou o fortalecimento do Banco Central durante aqueles anos de implementação do Plano Real. “O BC nasce nos anos 1950, por exigência dos Acordos de Bretton Woods (1944), mas foi capturado pelo Conselho Monetário Nacional. O CMN era muito mais poderoso que o BC e tinha a participação de representantes do setor privado e de ministérios não pertencentes à área econômica. O Banco Central tinha muito pouco poder para definir parâmetros para a administração da moeda nacional’, explicou o ex-presidente do BC. 

“No processo do Plano Real, reduzimos a composição do CMN a três membros, representando os ministérios da área econômica e o BC, criamos o Copom (Comitê de Política Monetária) – órgão do BC, formado pelo seu presidente e diretores, que define, a cada 45 dias, a taxa básica de juros da economia – e recompusemos a institucionalidade do Banco Central, algo que deveria ter sido feito nos anos 1950”, disse Franco. 

“O governo FHC foi marcado por uma sequência impressionante de reformas estruturais da economia e do Estado. O Real foi muito mais do que um plano de estabilização, foi um projeto de modernização do país”, disse Arida.

Os bastidores do Plano Real

“O presidente Itamar Franco era uma figura complexa, que se mostrou ao mesmo tempo indispensável e o maior obstáculo ao sucesso do Plano Real. Ele queria ter um plano de estabilização da economia brasileira e foi perseguindo esse objetivo até encontrar o Fernando Henrique, que foi o quarto ministro da Fazenda do governo Itamar. Eu fui o quinto”, disse Rubens Ricupero, sucessor de FHC no Ministério da Fazenda. Depois dele, ainda teve Ciro Gomes. 

“O Itamar tinha o Plano Cruzado (governo Sarney) como referência, e por isso queria enfiar coisas no Plano Real que o FHC e a equipe econômica não admitiam. Além do congelamento de preços, ele queria tabelar juros, dar aumento ao funcionalismo e outras bondades. Mas o Itamar tinha uma qualidade, sabia escutar. E, apesar de todas as suas idiossincrasias, em apenas dois anos e três meses de governo, ele conseguiu resolver duas heranças malditas do governo militar: a hiperinflação e a crise da dívida externa. E ainda fez seu sucessor, com a eleição de Fernando Henrique no primeiro turno em outubro de 1994. Não é pouca coisa”, disse o embaixador.

“Meu papel, como sucessor do FHC na Fazenda, era defender a equipe econômica a todo custo. E isto eu consegui, ninguém saiu. Eu tinha um fascínio por aquela equipe, nunca notei nenhum tipo de hierarquia, todos possuíam grande autonomia, liberdade e maturidade intelectual”, disse.

Segundo Ricupero, nas reuniões da equipe econômica havia muito debate entre os integrantes, e poucas certezas. “Eu não participava de todas as reuniões porque, como ministro da Fazenda, tinha outros compromissos. Quem me representava era o também embaixador Sergio Amaral (morto em 2023). Mas, quando estava presente, me assustava um pouco com o grau de incerteza nas decisões que tinham que ser tomadas. Mesmo a data de lançamento do real foi muito discutida. O André e o Pérsio tinham dúvidas se o período de transição da URV para o real já tinha sido suficiente. Eles pareciam jovens audazes se lançando em um trapézio sem rede”, lembrou.

O real e a democracia

Já ao final do debate, Arida salientou que o real, moeda brasileira, é uma conquista da democracia brasileira, que teve início em 1985, com a eleição da chapa Tancredo Neves e José Sarney no Colégio Eleitoral, marco do fim do regime militar; criou raízes em 1988, com a promulgação de uma nova Constituição Federal; e se completou com o retorno da eleição para presidente da República, em 1989. 

“Criado em 1993, o real é hoje um bem público e o seu verdadeiro lastro é a própria democracia. Com eleições a quatro anos, o governante que não der a devida atenção à inflação, problema que afeta crucialmente o povo, será penalizado nas urnas. A garantia de sobrevivência do real é, portanto, o próprio sistema democrático”, disse Arida.

“Meus colegas falam que a âncora do real é a democracia. Eu acho que é mais embaixo, a âncora do real é o bem-estar social, porque se a estabilidade da moeda não for preservada quem vai sofrer é a população brasileira e o responsável por isso pagará um preço alto. É  isto que nos permite ter a esperança de que algumas bobagens que às vezes são ditas sejam de fato implementadas”, concluiu Armínio Fraga. 

Otávio Dias é editor de conteúdo da Fundação FHC. Jornalista especializado em política e assuntos internacionais, foi correspondente da Folha em Londres e editor do site estadao.com.br.