Os desafios para a conclusão do Acordo Mercosul-União Europeia

“Todos conhecem o ditado ‘o ótimo pode ser inimigo do bom’. Nas negociações comerciais, o dilema atualmente é sabermos qual o momento em que devemos desistir do ótimo e aceitarmos o bom, com um acordo talvez menos ambicioso do que o que gostaríamos de ter.”

Embaixador João Gomes Cravinho, chefe da delegação da União Europeia no Brasil.

“A fronteira entre interno e externo, subjacente à lógica das negociações comerciais do século 20, é hoje mais tênue e, em consequência, a nova geração de acordos comerciais do século 21 é muito diferente da anterior, ao incluir modalidades que vão além dos bens e serviços tradicionais como compras e obras públicas, questões de sustentabilidade e meio ambiente, direitos laborais, entre outras”, disse o diplomata português João Gomes Cravinho, representante da União Europeia (UE) no Brasil, na Fundação Fernando Henrique Cardoso em 11 de maio.

Nos últimos 15 anos, a globalização e a revolução digital mudaram radicalmente o planeta e, cada vez mais, a produção global de bens e serviços está inserida em complexas cadeias globais de valor, em que as exportações são também compostas de componentes importados e vice-versa. Assim, um produto ‘made in USA’ contém elementos produzidos em outros países, importados e novamente exportados, agregando valor a toda a cadeia, acrescentou.

É este o contexto da nova tentativa de um acordo de livre comércio entre a UE e o Mercosul, tema da palestra realizada na véspera da troca de ofertas entre as duas partes, a primeira desde 2004, ocorrida no último dia 12. As negociações entre os dois blocos econômicos começaram em 1999, estiveram perto de uma conclusão em 2004, mas fracassaram e só foram retomadas, de forma tímida, em 2010. “O timing desta palestra não poderia ser pior”, brincou o embaixador, para quem o processo em questão já tem “barbas brancas e bem longas”.

“O fato de estarmos enredados em uma teia de negociações internacionais, e não apenas em uma negociação com o Mercosul, significa que, para a UE, a opção de aceitar um acordo menos ambicioso tem um custo em outros campos. Daí a insistência em um acordo tão amplo como o que já temos com outros países latino-americanos, o Canadá, a Coreia do Sul, o Vietnã e que estamos negociando com os EUA, o Japão e, em breve, a Austrália e a Nova Zelândia”, disse Cravinho.

“Do lado do Mercosul, ouvimos ‘nós não temos com mais ninguém um acordo tão profundo como o que vocês querem, então vamos atenuar nossas ambições’, e, do lado europeu, dizemos o contrário, ‘nessa nova geração de acordos nunca fizemos um tão superficial quanto o que vocês gostariam e isso nos causa um certo incômodo’”, explicou o embaixador.

“Creio que temos de encontrar o equilíbrio e julgo que as circunstâncias atuais são melhores do que as que já tivemos anteriormente”.

Segundo Cravinho, a UE gostaria que um acordo com o Mercosul tivesse também um pilar político e de cooperação econômica.

Acordo em 2017?

Durante sua palestra, Cravinho disse que “se tudo correr bem, poderemos encerrar as negociações até o final do primeiro semestre de 2017.” Apesar de otimista, ele descreveu como “um pouco volátil”  a situação política em alguns países do Mercosul, que enfrentam crises e mudanças de governo (como o Brasil), e da Europa, onde as dificuldades econômicas dos últimos anos não foram plenamente superadas. Em 23 de junho, o Reino Unido fará um referendo para decidir se continua ou não na União Europeia, o que pode desestabilizar o bloco, ao menos temporariamente. “Se vocês julgam que o enquadramento político é complicado do vosso lado, do nosso lado é ainda mais complicado”, afirmou. A União Europeia tem 28 países-membros. O Mercosul é formado por cinco países: Argentina, Brasil, Paraguai, Uruguai e Venezuela.

Segundo o embaixador, tanto na Europa quanto nos EUA e em outras partes do mundo existe atualmente um “movimento às vezes pouco informado, mas claramente visível em manifestações eleitorais” contra os acordos comerciais e a globalização. Um exemplo disso seria o surgimento de Donald Trump como provável candidato republicano à Casa Branca, assim como o discurso crítico dos pré-candidatos democratas Bernie Sanders e Hillary Clinton, o primeiro mais do que a segunda, em relação ao tema. Na Europa, também há grande sensibilidade sobre a questão, variando de país para país. “Temos de reconhecer que politicamente a situação está mais complicada hoje do que há alguns anos”, disse.

“Por outro lado, no Mercosul parece haver uma abertura por parte do empresariado e das opiniões públicas que não existia no passado recente”, continuou. “Se andamos em direções contrárias, existe a expectativa de que nos encontremos no caminho e, então, precisaremos ter sabedoria para congelar esse momento e chegar a um entendimento”, concluiu, em linguagem diplomática.

Por que o Mercosul é importante para a UE?

Para o embaixador europeu, o acordo com o Mercosul é importante por questões históricas e geoestratégicas. “Olhamos para o Mercosul não tanto pelo impacto que pode ter em nossa atividade comercial — os EUA, sim, têm essa capacidade —, mas como um conjunto de países com os quais temos ligações históricas profundas e seria um enorme desperdício não as consolidar por meio de um amplo acordo comercial. Se perdermos essa chance, em 20 ou 30 anos os fluxos comerciais serão outros, e a UE será menos importante para a economia do Mercosul do que é hoje”, afirmou. Além disso, o acordo aumentaria a competitividade das empresas europeias face a concorrentes norte-americanos, japoneses e coreanos.

E por que a UE é importante para o Mercosul?

Segundo o diplomata, um amplo acordo — que promova convergências regulatórias, facilite procedimentos alfandegários e garanta maior transparência em compras públicas — , poderá transformar as economias do Mercosul, fomentando concorrência, produtividade e competitividade e atraindo mais e melhores investimentos.

“Para o Mercosul, a forma mais tradicional de confiar apenas nos mercados internos pode também resultar em uma tremenda contração de oportunidades, sobretudo em períodos de retração econômica, como o que está em curso agora. O Brasil, cujo mercado de quase 200 milhões de consumidores cresceu muito nas últimas duas décadas, o que acabou produzindo uma certa complacência por parte do empresariado, se beneficiará de um mercado mais de três vezes maior, de quase 800 milhões de pessoas. Desta maneira, os empresários e trabalhadores brasileiros e dos demais países do Mercosul terão uma capacidade muito superior de superar momentos econômicos difíceis”, explicou Cravinho.

O embaixador também destacou que um eventual acordo pode ser benéfico para reduzir a corrupção. “Nas negociação realizadas entre 1999 e 2004, insistimos na ideia de liberalizar as compras públicas, o que implicaria em maior transparência. Não chegaria ao ponto de dizer que, se tivéssemos fechado o acordo naquela época, casos de corrupção como o petrolão teriam sido evitados. É preciso mais do que um acordo comercial para evitar isso, Mas a transparência nas relações entre o Estado, o empresariado e a sociedade civil é algo que não desistimos de incluir como parte de um acordo com o Mercosul”, afirmou.

Os exemplos do México e do Chile

Em seguida, o palestrante falou sobre os resultados de acordos de livre comércio fechados com o Chile e o México. Em ambos os casos, houve eliminação ou grande redução de barreiras ao comércio tanto do lado alfandegário como do lado tarifário, assim como de outras limitações, a criação de regras claras, transparentes e estáveis para exportadores, importadores e investidores, significativa liberalização dos fluxos de capital e investimento e elevada proteção dos direitos de propriedade intelectual.

Com o México, com o qual se fechou o acordo em 2000, o comércio aumentou de 6% para pouco mais de 8%, mas é preciso levar em conta que 67% das trocas comerciais mexicanas são com os Estados Unidos. “Conseguimos arrancar alguns pontos percentuais na relação comercial com um país que é vizinho e parceiro da maior economia do mundo, a norte-americana, muito competitiva e cujas capacidades são as mesmas da União Europeia. Em valores, o comércio entre México e UE saltou de US$ 18,5 bilhões (1999) para US$ 65 bilhões (2014).

O acordo com o Chile, que remonta a 1992 e entrou em vigor em 95, foi descrito como inovador por incluir elementos que não existiam em nenhum acordo comercial fechado pela UE anteriormente, com uma detalhada regulamentação fito-sanitária, liberalização de bens e serviços, assim como um conjunto de regras relacionadas à gestão institucional do acordo. “Serviu de teste para a nova geração de acordos comerciais, aumentando o comércio e o investimento em 2,4 vezes nos primeiros oito anos”, disse.

Avaliando o impacto

Segundo o embaixador, só quando se souber o alcance e os termos de um eventual acordo UE-Mercosul será possível avaliar melhor seu possível impacto, mas ele listou alguns:

• Acesso privilegiado e preferencial de produtos brasileiros ao maior mercado do mundo, formado por 28 Estados, com um PIB cerca de 10% superior ao norte-americano. Quando um produto é desembarcado em um porto europeu, pode ser comercializado em qualquer outro destino sem custo adicional além do transporte;
• Mais do que acesso privilegiado e preferencial, um acordo de livre comércio anularia desvantagens competitivas que o Mercosul tem atualmente com outros países que já possuem acordos com a UE, como México, Chile, Colômbia e Coreia do Sul, evitando que essas desvantagens se aprofundem com o decorrer do tempo;
• Permitiria uma inserção mais rápida das empresas brasileiras nas cadeias de valor globais, gerando não somente um aumento quantitativo dos fluxos comerciais como também transformações qualitativas;
• Poderia impulsionar reformas estruturais que nem sempre acontecem por obra e graça de um bom governo, mas quando um novo contexto as tornam absolutamente necessárias;
• Facilitaria a transferência de tecnologia entre empresas europeias e do Mercosul, com maiores possibilidades de interação entre elas;
• Permitirá explorar círculos virtuosos de investimento em bens e serviços com valor de capital mais elevado. Atualmente, cerca de 60% do investimento direto estrangeiro no Brasil já vem da União Europeia. O investimento brasileiro e do Mercosul na Europa deve aumentar.

Falando em números

O diplomata apresentou alguns estudos que buscam quantificar os ganhos eventuais de um acordo UE-Mercosul:

• De acordo com o Plano Nacional de Exportações (2015-2018) do governo federal, a participação do comércio exterior de bens e serviços na economia brasileira é de 27,6% do PIB (2013), enquanto a média das seis maiores economias do mundo é de 53,4%. Na África do Sul, é de 64,2%, na Índia, 53,3%, na Rússia, 50,9%, e na China, 50,2%. Conclui-se, portanto, que o comércio exterior brasileiro possui considerável potencial para crescimento, com benefícios imediatos e relevantes para a economia;
• Estudo feito para a Comissão Europeia (órgão executivo da UE) por consultores dinamarqueses prevê que o Mercosul aumentaria as exportações para a Europa em cerca de 40%;
• Segundo estudo da Fundação Getulio Vargas, a redução de 25% nas tarifas, combinada a uma revisão das barreiras não-tarifárias, aumentaria em US$ 28 bilhões as exportações brasileiras, de 50% a 60%;
• A Fiesp (Federação das Indústrias de São Paulo) é mais conservadora e fala em acréscimo de ‘apenas’ 12% nas exportações brasileiras, algo entre US$ 5 bilhões e US$ 6 bilhões anuais, equivalente ao total exportado para o Japão;
• Estudos da CEPAL (Comissão Econômica para a América Latina) aponta para um crescimento do PIB brasileiro de 1%.

Agricultura vs. indústria e serviços

O embaixador Cravinho reconheceu que um acordo não terá um efeito homogêneo em todos os setores da economia, pois a equação econômica e comercial existente atualmente entre o Mercosul e a UE tem, de um lado, o setor agrícola mais competitivo do mundo e, de outro, as empresas industriais e de serviços mais eficientes. Na Europa, as tarifas de importação de produtos agrícolas são elevadas, representando um dos principais entraves a um acordo com o Mercosul. Já do lado do Mercosul, há forte resistência à redução de tarifas sobre produtos industriais, assim como a uma maior abertura no setor de serviços.

“Isso significa que não será fácil para a indústria brasileira e do Mercosul, da mesma forma que será muito difícil para alguns setores agrícolas europeus”, disse o palestrante. “Mas julgo que há sangue frio em Bruxelas (sede da Comissão Europeia) para navegar essas águas. Em alguns momentos, o sangue ferve de ambos os lados, mas isso faz parte”, afirmou.

“Se tivéssemos assinado o acordo com o Mercosul em 2004, naquela época se falava em cerca de 70 mil toneladas por ano de carne bovina entrando no mercado europeu com tarifas reduzidas. Em 12 anos, isso representaria algo próximo de 1 milhão de toneladas de carne que nós não compramos e poderíamos ter comprado”, disse.

“Deixamos de aproveitar aquela oportunidade porque ambos os lados pareciam convencidos de que poderiam chegar mais perto do ótimo, algo que acabou não sendo benéfico nem para o Mercosul nem para a UE. Parece-me que agora temos de ter sabedoria para não perdermos uma nova chance”, concluiu.

Perguntas e respostas

Após a explanação do representante da UE, a plateia fez diversas perguntas. Selecionamos três delas.

Vera Thorstensen, coordenadora do Centro do Comércio Global e Investimento da Escola de Economia de São Paulo (FGV) – O Brasil vive um momento de superar os entraves e repensar toda a sua política de acordos comerciais. O Mercosul é um obstáculo a um acordo entre a União Europeia e o Brasil.

Por que a UE sempre insistiu em fechar um acordo com o Mercosul? Por que não fazer um acordo bilateral com quem quiser e, depois, se o desejarem, os outros países optam por aderir?

Outra questão: todos os acordos que a Europa fez foram  com países que também têm acordo com os Estados Unidos. Qual seria a reação europeia se o Brasil, nesta nova fase, buscasse agressivamente uma reaproximação com os EUA?

Embaixador Cravinho – O Brasil é um país soberano e nunca nos manifestou de forma clara a vontade de fazer um acordo em separado. Ouço falar dessa possibilidade em São Paulo, nunca em Brasília. Se as atuais conversas com o Mercosul falharem, julgo que será um fracasso do bloco sul-americano, não no sentido de atribuir culpa, mas no sentido de ser um golpe em sua pretensão de se tornar relevante. Poderão então surgir interrogações internas que, talvez, abram portas para acordos bilaterais. Mas não quero especular sobre isso.

Sobre uma tentativa de acordo com os EUA, não me surpreenderia se o Mercosul quisesse fazê-lo. Afinal, nós estamos em pleno processo de negociação com eles. Entretanto, foi o Mercosul, mais precisamente os presidentes Lula e Néstor Kirchner, que bloqueou a ideia de criação da Alca (Área de Livre Comércio das Américas) no início dos anos 2000. Desde então, os EUA fecharam acordos bilaterais ou regionais com vários países do continente. Portanto, somos agnósticos em relação a um acordo Mercosul-EUA, mas parece-nos haver vantagem de vossa parte em firmar um acordo conosco primeiro. Isso reforçará um posterior entendimento comercial no espaço das Américas. De nossa parte, também é mais interessante que haja primeiro um acordo com o Mercosul, pois isso nos dará mais vantagem competitiva.

Rubens Barbosa, ex-embaixador do Brasil em Londres e Washington – O sr. repetiu algumas vezes que o ótimo é inimigo do bom.O que isso significa em linguagem diplomática? No caso da UE, o bom parece ser a abertura do mercado do Mercosul para serviços. No caso do Mercosul, o que importa são as questões agrícolas. O que é bom para a UE é bom para o Brasil?

Embaixador Cravinho – Um acordo entre a UE e o Mercosul terá de ser um que não cause desconforto e explore a complementaridade de nossas economias. A ideia é abrir mercados dos dois lados, aumentando o fluxo agro-industrial entre o Mercosul e a Europa. Em novembro houve uma reunião entre a comissária da UE para o Comércio e os ministros de Comércio dos países-membros e a resposta foi amplamente positiva. Com base nisso, a Comissão Europeia começou a desenvolver uma proposta para apresentar ao Mercosul. Não temos interesse em apresentar uma proposta que seja um ‘non-flyer’ (objeto sem capacidade de voar). Queremos um entendimento, que vai requerer determinação, delicadeza, sensibilidade e força política de todas as partes envolvidas. Mas as vantagens são demasiadamente evidentes para não nos esforcemos.

Otávio Dias é jornalista especializado em assuntos internacionais. Foi correspondente da Folha em Londres, editor do site estadão.com.br e editor-chefe do Brasil Post, parceria entre o Huffington Post e o Grupo Abril.