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Financiamento de campanhas: que modelo o Brasil deve adotar?

/ auditório da Fundação FHC


De 1994 a 2014, as eleições se tornaram cada vez mais caras e, ao mesmo tempo, o financiamento eleitoral foi se concentrando principalmente em poucas empresas ou grupos empresariais, responsáveis por doações milionárias e com interesse direto em licitações, regulações ou benefícios fiscais concedidos pelo Estado.

“Para mudar este quadro, seria necessário reduzir a demanda (por recursos), tornando as campanhas mais baratas. Mas isso exige uma verdadeira reforma política, e não há mais tempo de fazer isso (a tempo de valer para as próximas eleições)”, disse o servidor público federal especialista em políticas públicas e gestão governamental Bruno Carazza dos Santos, que apresentou diversos dados comprovando essa concentração de doações milionárias em poucos doadores. (veja a apresentação completa na seção Conteúdos Relacionados, do lado direito desta página, e mais detalhes ao final deste texto).

Para valerem para as eleições gerais, cujo primeiro turno será em 2 de outubro de 2018, as novas regras precisam ser aprovadas no Congresso Nacional e sancionadas pelo presidente da República com no mínimo um ano de antecedência. “Se quisermos resolver tudo (nos poucos dias que restam), não vamos resolver nada”, disse o ex-presidente Fernando Henrique Cardoso ao final deste seminário promovido pela Fundação FHC e a RAPS - Rede de Ação Política pela Sustentabilidade.

“Os políticos gostam de viver perigosamente, deixam tudo para a última hora”, ironizou  o deputado federal Marcus Pestana, do PSDB de Minas Gerais. “A pressa não deve levar o Parlamento a fazer uma anti-reforma, que não tenha credibilidade junto à população”, disse Alessandro Molon, deputado federal pela REDE no Rio de Janeiro.

Além dos nomes acima, o debate contou com as presenças do deputado federal Tadeu Alencar, do PSB de Pernambuco, e do cientista político Bruno Reis, professor da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG).

Diante do prazo exíguo, FHC defendeu, como medida mais imediata, a adoção de uma cláusula de desempenho, ou cláusula de barreira, que estipula um percentual mínimo de votação para que os partidos tenham direito a tempo de propaganda no rádio e na TV, além de acesso ao Fundo Partidário. O objetivo final seria reduzir o número de partidos com cadeiras no Parlamento, facilitando o entendimento da política partidária pelo eleitor, acabando com partidos de aluguel e favorecendo a formação de uma base de sustentação mais sólida ao futuro governo. “Mesmo que (a barreira) seja mais baixa no início, vale a pena”, disse.

Em 5 de setembro último, o plenário da Câmara aprovou em primeiro turno uma PEC (Proposta de Emenda Constitucional) que acaba com as coligações partidárias nas eleições para deputados federais, estaduais e vereadores e institui a cláusula de desempenho eleitoral, que aumentará progressivamente a cada eleição. O texto aprovado ainda pode mudar e, além de mais uma votação na Câmara, também passará pelo Senado. Por se tratar de uma emenda constitucional, são necessários ⅗ dos votos dos parlamentares.

       O que fazer em relação às doações?

Durante o seminário, os participantes discutiram diversas propostas que estão em análise no Congresso, desde a criação de um Fundo de Financiamento da Democracia, com recursos públicos, até o retorno das doações empresariais e de pessoas físicas (permitidas atualmente, mas pouco praticadas), em ambos os casos com tetos definidos.

“As doações de empresas foram demonizadas na esteira das denúncias de corrupção, em especial após a Operação Lava Jato. Também a ideia de criar um fundo público para financiar a democracia foi demonizada pela opinião pública e os meios de comunicação. Restaram as doações de pessoas físicas, mas em 2006 enviei uma carta linda para 10 mil eleitores de meu Estado solicitando pequenas doações e só arrecadei R$ 500”, disse Marcus Pestana, apontando o impasse vivido em relação ao financiamento das campanhas eleitorais.

No início de agosto, a comissão da Câmara que discute a reforma política aprovou a criação de um fundo de R$ 3,6 bilhões, com recursos do Tesouro, para financiar campanhas eleitorais, mas a proposta foi mal-recebida diante da crise política, econômica e fiscal do país. “Acho que não vai ter nenhum fundo com recursos públicos”, disse Pestana.

“O Supremo Tribunal Federal já proibiu (em 2015) as doações empresariais, sob o argumento de que pessoa jurídica não vota e, portanto, não deve ter o poder de determinar o resultado do jogo”, lembrou Alessandro Molon. “Gostaria de ver muita gente doando valores pequenos, como ocorreu nas eleições de Obama (nos EUA). Mas, no Brasil, as pessoas não querem doar dinheiro para algo em que não acreditam. Como construir uma transição para chegarmos lá?”, perguntou.

Molon defendeu a criação de um teto de gastos de campanha para todos os cargos em disputa e valores máximos para doações que não sejam percentuais do faturamento das empresas ou da renda das pessoas físicas. Atualmente, pessoas físicas podem doar até 10% de seu rendimento bruto no ano anterior e, no caso das empresas, o percentual era de 2% do rendimento bruto anual até 2015, quando o STF proibiu as doações empresariais. Em ambos os casos, esses percentuais significam muito dinheiro quando o doador for uma grande empresa ou alguém muito rico.

O problema é agravado pela inexistência de limites para candidatos doarem para si próprio, as chamadas auto-doações. Na eleição municipal de 2016, chamou atenção o surgimento de candidatos milionários que usaram recursos próprios para bancar sua própria campanha, como João Doria e Alexandre Kalil, respectivamente eleitos prefeitos de São Paulo e Belo Horizonte. De dez doadores que doaram mais de R$ 100 mil, oito eram candidatos.

“Estabelecer um teto baseado em um percentual da renda do doador é uma excentricidade brasileira. Não conheço outro país que faça isso. Ao tentarmos estabelecer um valor máximo para todos, a intenção é nivelar a oferta de recursos, dispersar as fontes de financiamento e evitar a influência de milionários”, disse Bruno Reis.

“O que vimos recentemente foi a captura do Estado brasileiro por meia dúzia de conglomerados industriais. A democracia precisa ser melhor financiada. Acredito que a criação de um fundo público é essencial, assim como o estímulo às doações privadas”, disse Tadeu Alencar. Ele defendeu a criação de um fundo público, com recursos já usados para o financiamento de eleições e partidos, como forma de minimizar o risco de captura do Estado por grupos privados: “O que leva uma empresa a doar para todos os partidos, como fez a J&F?”, provocou.

Com  limitação dos gastos de campanha e  tetos para doações, FHC sugeriu que as empresas possam doar novamente, desde que escolham apenas um só partido em cada estado ou município e um só partido nas eleições presidenciais. “Quem dá para todos, como acontecia até recentemente, não dá por razões ideológicas e, sim, por interesse”, afirmou. “Não consigo imaginar um empresário dar a cara a tapa, mostrando as  suas convicções, e doar para apenas uma empresa”, contestou Pestana.

O ex-presidente também propôs que as doações fossem feitas à Justiça Eleitoral, que as repassaria aos partidos, de acordo com a indicação do eleitor. “Gosto da ideia de doações via TSE, que poderia criar uma plataforma online para as pessoas doarem direto para o candidato, usando apenas um cartão de crédito”, disse Molon.

       Qual o melhor sistema eleitoral?

Os participantes também expuseram prós e contras de diferentes sistemas eleitorais, como o “distritão”, o voto distrital, o voto distrital misto e o voto em lista fechada. Não houve consenso, mas todos se mostraram de acordo que o sistema eleitoral que vale hoje para a Câmara de Deputados, Assembléias Legislativas e Câmara de Vereadores (sistema proporcional, com lista aberta) torna as eleições muito caras, dificulta ao eleitor escolher de modo informado o seu candidato e fiscalizar o seu representante.

Houve concordância também de que a aprovação de uma cláusula de barreira e o fim das coligações partidárias em eleições parlamentares, ao diminuir o número de partidos, atenuam alguns dos problemas do atual sistema. A maioria concordou que, além dessas medidas, seria positivo adotar alguma forma de distritalização do voto.

Fernando Henrique defendeu a adoção do modelo distrital misto, como na Alemanha, mas sugeriu que o voto distrital fosse testado primeiro numa eleição para vereador (a próxima será em 2020). Nesse modelo, o eleitor vota em um candidato no seu distrito (por assim dizer, dando um voto de proximidade) e em uma lista fechada organizada pelos partidos (um voto programático). “Acho que as vantagens do sistema distrital ficariam mais claras numa eleição de caráter local como a de vereadores. Poderíamos ver o que acontece e, depois, se der certo, estender para outros cargos”, disse.

“Um projeto apresentado pelo senador José Serra prevê começar a introdução do voto distrital pelas eleições municipais. Mas bastou ser aprovado na Comissão de Constituição e Justiça do Senado, para que vereadores de diversas cidades do país pedissem para não serem usados de cobaias”, reagiu o deputado Pestana, que defendeu a adoção do chamado “distritão” para as eleições de 2018, como transição para o distrital misto em 2022.

No distritão, são eleitos os mais votados em cada estado ou município, sem levar em conta os votos para o partido ou a coligação (o chamado voto proporcional, como acontece atualmente). “Cheguei à conclusão de que o distritão é menos pior do que o sistema proporcional, pois evita o efeito Tiririca (PR), que, por ter tido muitos votos, elegeu junto o Protógenes Queiroz (ex-PCdoB, hoje sem partido) e o José Genoíno (PT). Até 2022, teríamos tempo para evoluir para o distrital misto”, disse Pestana. O caso apontado pelo deputado decorre da permissão de que os partidos possam se coligar nas eleições parlamentares, o que estimula alianças puramente oportunistas e ilude o eleitor, uma vez que seu voto acaba por eleger candidatos de partidos coligados que em nada correspondem à intenção do seu voto.  

“A ideia de adotarmos o distritão como transição para o distrital misto embute o risco de (os políticos) gostarem do pedágio e decidirem continuar com o distritão indefinidamente. Teríamos então 513 ‘partidos’ na Câmara dos Deputados, o que tornaria a governabilidade ainda mais caótica”, discordou Molon (513 é o número total de deputados federais). Alencar também criticou a adoção, ainda que transitória, do distritão: “Seria a validação da lei dos mais fortes” (teriam vantagens os candidatos que já são mais conhecidos e/ou têm maior poder de mobilizar recursos financeiros).

Molon se mostrou favorável a manter o sistema proporcional atual em 2018, com cláusula de desempenho e fim das coligações para deputado federal e estadual (conforme já aprovado em primeira votação na Câmara). Também foi simpático à ideia de testar o distrital misto primeiro na eleição para vereador: “A adoção (do distrital misto) passo a passo é mais realista.”

Já a opção de lista fechada, em que o eleitor vota no partido e este define a ordem de eleição dos candidatos, não teve apoiadores. “Brasileiro faz questão de escolher em quem vai votar, embora não  lembre em quem votou na eleição anterior nem fiscalize seu deputado durante o mandato”, ironizou Pestana. “Pelo que conheço dos partidos, a lista fechada significaria delegar à burocracia partidária a definição da ordem dos candidatos. Melhor adotarmos a lista aberta em distritos menores, mas não em 2018”, disse Molon.

Bruno Reis concordou que a distritalização do sistema eleitoral seria positiva. No entanto, teme que distritos muito pequenos comprometam a representação das minorias. Por isso defendeu distritos com até 20 vagas em disputa, o que, a seu ver, permitiria combinar as vantagens do sistema distrital (campanha mais baratas e maior proximidade entre eleitores e candidatos e cidadãos e eleitos) e do sistema atual (representação das diversas preferências políticas da sociedade). .

Caso o país venha a adotar o voto distrital em algum momento, todos defenderam que o IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, responsável pelo Censo brasileiro) auxilie a Justiça Eleitoral a definir os distritos.

       Crescente concentração

Segundo dados apresentados por Bruno Carazza, de um total de R$ 8 bilhões doados em 2014, R$ 6 bilhões vieram de apenas 747 empresas ou indivíduos, com doações superiores a R$ 1 milhão. Apenas 0,4% das empresas brasileiras e menos de 0,2% do eleitorado contribuíram. E ainda é preciso considerar que alguns grupos empresariais, como a Odebrecht, doaram por meio de dezenas de CNPJs, o que reduz ainda mais o número real de doadores.

“O financiamento eleitoral restrito a poucos agentes econômicos, principalmente dos setores de construção, indústria de transformação e financeiro, resulta em uma estreita relação entre os poderes político e econômico”, disse Carazza, servidor público federal especialista em políticas públicas e gestão governamental. “Com a reduzida oferta (de doadores) e a demanda pulverizada, devido ao grande número de candidatos, o preço do apoio sobe”, continuou.

“Para conseguir se eleger, o candidato precisa gastar cada vez mais dinheiro e o preço é pago durante o mandato”, disse. No caso de deputados federais, se observa uma clara correlação entre os setores que mais financiam o parlamentar e suas votações na Câmara. Também é estreita a correlação entre quem são os financiadores e as frentes parlamentares e comissões temáticas das quais o parlamentar participa.

“Mais de 50% das MPs (medidas provisórias) claramente identificadas com algum setor em especial foram relatadas por deputados que receberam doações de empresas daquele setor, o que mostra que as empresas se aproximam de figuras-chave do jogo político para ver atendidas as suas reivindicações”, afirmou Carazza.

       Criminalização do caixa 1

Para o cientista político Bruno Reis, é um erro demonizar a doação privada e o parlamentar que representa os interesses de seu doadores. A questão, a seu ver, é a concentração do financiamento nas mãos de umas poucas empresas ou indivíduos. Para ele, a reforma política deveria ampliar as fontes de financiamento e reduzir o número de partidos.

“A criminalização do caixa 1 que temos visto recentemente, com denúncias generalizadas de doações como se fossem propina, é muito grave. Se posso ser processado como corruptor mesmo doando legalmente, todas as empresas idôneas ficarão de fora. Aí teremos que aumentar muito os recursos públicos (destinados a financiar campanhas) ou entregar o financiamento para as milícias e o crime organizado”, afirmou.

“Corremos o risco de substituir uma elite parlamentar, ainda que parcialmente corrompida, por testas de ferro do crime organizado, de traficantes e mafiosos. Ainda teremos saudade dos corruptos de hoje”, provocou. “É um perigo querer dar um choque no sistema político que conhecemos, pois o que está do outro lado pode ser pior. A sociedade está degenerando em violência. Precisamos de melhorias mais sutis”, disse Reis.

O cientista político disse ser favorável a uma combinação de financiamento público e privado, com doações tanto de empresas como de indivíduos. “É importante ter um colchão público para nivelar minimamente a campanha, mas também é preciso um mercado (de financiamento) privado pujante. Queremos um sistema financiado pelo Estado, de costas para a população? Não, o ideal é um sistema de financiamento o mais pulverizado possível”, disse.

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Otávio Dias, jornalista, é especializado em questões internacionais. Foi correspondente da Folha em Londres, editor do estadão.com.br e editor-chefe do Brasil Post, parceria entre o Huffington Post e o Grupo Abril.

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