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Desenvolvimento econômico - Por que ficamos para trás? (com 9 gráficos)

/ auditório da Fundação FHC


“Existe uma coincidência entre termos ficado para trás e o processo de redemocratização. Esses dois fatos estão ligados e não são aleatórios.”

Samuel Pessoa, economista e pesquisador do Instituto Brasileiro de Economia da Fundação Getulio Vargas (FGV-IBRE)


“Entre 1973 e 83, a queda da relação produto/capital acompanha a política de substituição de importações. Como o personagem de Vargas Llosa (em ‘Conversa na Catedral’), que dizia ‘Yo haría cualquier cosa por saber en qué momento me jodí’, o momento em que o Brasil se perdeu foi no período Geisel (1979-83).”

Edmar Bacha, economista e diretor do Instituto de Estudos de Política Econômica/Casa das Garças (IEPE-CdG)


Os dois economistas apresentaram respostas diferentes, mas complementares, à pergunta “Por que ficamos para trás”, título deste seminário realizado pela Fundação FHC em parceria com o Insper. Nele se discutiram as causas de o Brasil ter crescido pouco mais de 2% em média entre 1982 e 2017, depois de ter sido um dos países que mais cresceu no mundo ao longo do século 20.

Bacha responsabilizou o exacerbado estatismo autárquico do governo Geisel pela quebra do longo ciclo de alto crescimento do Brasil. Para o ex-presidente do BNDES e do IBGE e membro da equipe econômica que formulou e implementou o Plano Real, os dados mostram que o colapso da acumulação de capital e a estagnação da produtividade têm início na segunda metade dos anos 70, na esteira da decisão do penúltimo general-presidente de levar às últimas consequências o modelo de economia fechado e pesada intervenção do Estado.

Já para o também economista Samuel de Abreu Pessoa -- professor da pós-graduação em economia da Fundação Getúlio Vargas no Rio de Janeiro (EPGE/FGV) e chefe do Centro de Crescimento Econômico do Instituto Brasileiro de Economia (IBRE/FGV) -- a desaceleração do crescimento se explica pela combinação de problemas que já existiam anteriormente (alta desigualdade, baixo investimento em educação, economia fechada, etc.) com a dificuldade de o sistema político pós-redemocratização resolver as disputas por recursos públicos de modo compatível com um crescimento mais acelerado da economia.

“Concordo com quase tudo o que disse Edmar”, disse Pessoa, “mas aquelas distorções dos anos 70 poderiam ter sido eliminadas, afinal se passaram quase 40 anos. Estou mais preocupado em entender as forças sociais que mantiveram aquelas distorções e acrescentaram outras, resultando em crescimento medíocre nas últimas décadas. Penso que (o baixo crescimento) está mais associado a funcionalidades e disfuncionalidades de nossa democracia.”

Divergindo no diagnóstico das origens do baixo crescimento, os palestrantes convergiram na prescrição do “remédio”: o aumento da produtividade da economia.

Mais do que um conjunto de medidas, Bacha propôs uma estratégia para atacar o problema.  

“Não há dúvidas de que temos muitas questões a resolver, mas, se formos atacar todas ao mesmo tempo, não resolveremos nenhuma”, afirmou. “Ao estilo do economista Albert Hirschman (1915 e 2012), é fundamental definir qual é a linha estratégica que devemos seguir e, a partir da qual, as demais condições de crescimento se alinhem. Estou convencido de que o principal indutor de crescimento para o Brasil é um programa pré-anunciado de abertura comercial, baseado em três pilares fundamentais e implementado gradualmente ao longo dos quatro anos (do futuro governo).”

“Os palestrantes, na prática, convergiram. Começa a haver, no Brasil, um diagnóstico sobre o que é preciso fazer em relação a certas questões fundamentais”, disse Fernando Henrique Cardoso ao final do evento.

“A questão é, sobretudo, política. Surgirá alguma liderança capaz de explicar à população, aos eleitores, quais serão as consequências benéficas para ele (de uma política de abertura e aumento da produtividade da economia)? Diferentemente do que ocorria nos tempos da inflação descontrolada, ainda não sinto que os brasileiros estejam dramaticamente motivados a apoiar as mudanças necessárias para fazer o país volta a crescer mais aceleradamente. E, se não fizermos o que tem de ser feito agora, o custo depois será muito mais elevado”, alertou o ex-presidente.

Veja abaixo, de forma mais detalhada e com a ajuda de sete gráficos, os argumentos de Samuel Pessoa e Edmar Bacha e, na seção Conteúdos Relacionados (à direita desta página), as apresentações completas trazidas pelos palestrantes, assim como o vídeo do debate.

Ao iniciar sua apresentação, Samuel Pessoa mostrou a tabela acima, que traz informações sobre o crescimento médio do país entre 1982 e 2016, assim como em cinco períodos específicos: entre 1982 e 1993, nos dois mandatos de FHC (1994-2001) e nos dois de Lula (2002-2010), no primeiro mandato de Dilma (2011-2014) e de 2014 a 2016 (quando o país viveu uma recessão, durante os governos Dilma e Temer).

Da tabela, destacou duas informações: não apenas o crescimento da economia foi pequeno, 2,4% em média entre 1982 e 2016, como também se deveu na maior parte ao aumento da população, em particular da população economicamente ativa. A produtividade permaneceu virtualmente estagnada.

A tabela leva a uma conclusão inevitável. Dado que a população economicamente ativa não crescerá no futuro como cresceu nas últimas décadas, pois o Brasil está envelhecendo, o crescimento terá de vir do aumento da produtividade.  

Em seguida, Pessoa apresentou o gráfico acima que compara o crescimento do PIB per capita no Brasil e em diversos outros países desde 1985 (acima). O PIB per capita brasileiro cresceu abaixo da média mundial e muito aquém do pelotão dos países asiáticos. Entre os latino-americanos, apenas o Chile apresentou taxas elevadas de crescimento do PIB per capita no período em foco.

Pessoa  citou 10 fatores que direta ou indiretamente prejudicam a produtividade e impedem o crescimento acelerado da economia brasileira:

1. Alto e sempre crescente gasto público;

2. Elevada carga tributária;

3. Baixa poupança agregada;

4. Legislação trabalhista complexa e de alto custo;

5. Regulação econômica deficiente, com agências reguladoras frágeis;

6. Infraestrutura ruim;

7. Economia fechada ao comércio internacional;

8. Judiciário caro, lento e imprevisível;

9. Baixo nível educacional;

10. Empresas muito pequenas, informais e ineficientes. 

Ele se concentrou no primeiro fator: o aumento contínuo do gasto público e, para financiá-lo, da carga tributária. Segundo o professor da FGV, a redemocratização no Brasil gerou fortes pressões sobre o Tesouro e o sistema político se mostrou incapaz de arbitrar a disputa por recursos públicos. A solução “fácil’ foi aumentar a carga tributária.

Para Pessoa, essa trajetória fiscal reflete uma realidade política: “Talvez para evitar crises políticas e preservar nossa nascente democracia, fomos gerando inúmeros mecanismos de redistribuição de renda para os mais pobres, mas também para a classe média e mesmo para os mais ricos. 

De um lado, os políticos tiveram de responder às demandas dos mais pobres, que são a maioria do eleitorado. De outro lado, como a sociedade é muito desigual, não apenas quanto à distribuição da renda, mas também do poder, os grupos mais bem organizados, em geral ligados aos setores de renda mais alta, mantiveram sua capacidade de assegurar benefícios fiscais, financeiros e tributários (isenções e crédito subsidiado para empresas, privilégios corporativos para categorias do funcionalismo público, etc.).

Isso gerou uma pressão fiscal crescente, que empurrou a tributação para patamar superior a 30% do PIB, tornando o Brasil um dos países de renda média com maior carga tributária, e fez aumentar a dívida pública. O aumento da dívida pública, por sua vez, pressionou o juros, o que encareceu o crédito. Juros altos e carga tributária pesada seguram o crescimento.    

Para ilustrar o aumento do gasto com os mais pobres, o palestrante apresentou a tabela abaixo, que mostra o aumento das despesas do governo federal na área social.

O maior aumento se dá no INSS e reflete em grande medida a política de valorização do salário mínimo nos governos FHC e Lula (70% dos benefícios estão indexados ao salário mínimo). Sobre esse tema, Pessoa ressaltou: “No primeiro e segundo mandatos de FHC, o ganho real do salário mínimo foi de 20%. Nos dois de Lula, 25% e 22%. Portanto, é uma tendência que não é deste ou daquele partido, mas reflexo do contrato social da redemocratização”.

Pessoa ressalvou, no entanto, que nem todo o aumento do gasto social beneficiou os mais pobres. É o caso, por exemplo, do aumento do gasto com ensino superior. No Brasil, o gasto per capita com os alunos do ensino superior, em relação ao gasto per capita com o ensino básico, é muito superior ao observado em outros países, como mostra a tabela abaixo.

Já a distribuição de recursos do Estado para os mais ricos, Pessoa exemplificou apresentando a tabela a seguir, que mostra o desembolso do BNDES (crédito subsidiado). Note-se que as grandes empresas recebem mais de 60% do total.

Para o professor da FGV, esgotaram-se o mecanismos de equilíbrio político baseado na distribuição de recursos públicos. Já não é mais possível seguir aumentando o gasto público e a carga tributária, assim como também não é mais possível continuar expandindo a dívida pública, que se aproxima de 80% do PIB (aumentou mais de vinte pontos percentuais desde 2011). Esse mecanismo de equilíbrio político está matando a capacidade de crescimento do país. Sem maior crescimento não há solução para a crise fiscal nem para a crise social.

O mecanismo descrito por Pessoa permitiu avanços sociais importantes, mas insuficientes. Por outro lado, preservou privilégios de corporações e setores com maior poder político. É preciso arrumar as contas públicas, sem perder a agenda de redução da pobreza e da desigualdade, alertou Pessoa.   

Ao final de sua fala, ele traçou um cenário mais otimista e outro mais pessimista para o Brasil.

Cenário otimista:
Mesmo com baixo crescimento, o Brasil democrático ampliou a cobertura de políticas sociais dirigidas aos mais pobres. Além disso, desenvolveu um arcabouço institucional que, apesar de crises pontuais, tem funcionado, com eleições livres, poderes independentes, Ministério Público atuante e liberdade de imprensa, entre outros fatores positivos para dar transparência aos problemas que precisam ser enfrentados. O combate à corrupção tem avançado e há uma pressão maior da sociedade por melhor uso dos recursos públicos, por maior eficiência nos serviços públicos, por combate aos privilégios. Também a responsabilidade fiscal é hoje mais valorizada pela sociedade.

A tempestade perfeita que se abateu sobre o país nos últimos quatro anos teria sido um acidente de percurso, que se explica por uma rara e desafortunada combinação de adversidades (ver “A malaise política no Brasil: causas reais e imaginárias”, de Marcus André Mello, publicado em outubro de 2017 pelo “Journal of Democracy em Português”).

Superada a tempestade, os avanços obtidos a partir da Constituição de 1988 (fortalecimento do Ministério Público, por exemplo) e do Plano Real (compromisso dos governos com a inflação baixa) e as lições extraídas da crise recente (importância do equilíbrio fiscal, previsibilidade nas regras do jogo econômico, políticas gerais que criem benefícios sistêmicos e não para setores escolhidos, maior integração à economia mundial, etc.), todos esses fatores seriam fortes o suficientes para levar o país a um caminho de maior crescimento com maior equidade.  

Cenário pessimista:
A recente crise econômica e a crescente polarização política, o enfraquecimento dos partidos, a forte reação corporativista de diversos setores da sociedade em defesa de privilégios, o aumento da violência, o fortalecimento do crime organizado são processos que avançaram a ponto de se tornarem irreversíveis e determinar o futuro previsível do país. Teríamos perdido a condição de reorganizar as contas públicas, dar eficiência ao Estado e assegurar um grau razoável de confiança da população nas autoridades públicas. O país caminharia para um cenário de mais inflação, estagnação econômica e riscos crescentes à democracia e ao Estado de Direito.  

“Para onde vamos? Reconstruiremos as contas públicas e retomaremos o crescimento, ao mesmo tempo em que manteremos uma agenda de redução da desigualdade, ou caminharemos para a completa desorganização (do Estado e da economia)? Sinceramente, não sei responder”, concluiu o professor da FGV.

Abrir a economia para escapar da ‘armadilha da renda média’

Edmar Bacha se mostrou mais confiante que Pessoa no futuro do país, mas não poupou tinta para pintar um quadro de grandes desafios. Começou mostrando mostrando o gráfico acima que apresenta a evolução do PIB per capita brasileiro (em paridade de poder de compra) em relação ao dos Estados Unidos, de 1950 a 2014. “Em 1950, nosso PIB per capita era equivalente a um quinto do americano. No auge do milagre econômico (1980), atingiu um terço e, desde então, com exceção do período do boom das commodities (2006 a 2010), foi ladeira abaixo. Em 2017, é de apenas 26%, um quarto do PIB per capita norte-americano. Que diabos aconteceu?”, perguntou.

Em seguida, o ex-presidente do BNDES pediu licença para fazer uma “análise excessivamente tecnocrática” (“não vai demorar muito e será a única desta tarde”) e apresentou uma complexa equação que mostra que “o colapso da acumulação de capital se associou à queda da relação capital/produto e ao aumento do preço relativo do investimento, enquanto a taxa de poupança, ao contrário do que se pensa, não variou muito” (ver seção Conteúdos Relacionados, à direita desta página).

Como se fosse pouco, acrescentou Bacha, o custo do dinheiro no Brasil se tornou proibitivo ao investimento: “Em 2010, a taxa de juros real era de 5,5%, enquanto a taxa média de 34 países era - 0,2% (ver tabela acima). Ou seja, os juros realmente estavam na lua. Em março deste ano, a taxa de juros real é de 2,7%, tanto Turquia como México já têm taxas mais elevadas. É um ganho extraordinário, mas o problema é que o spread bancário no Brasil é de em torno de 20%, enquanto no resto do mundo é 5% em média. Os consumidores e as empresas brasileiras pagam juros extraordinariamente elevados”, afirmou o economista.

Custo de capital alto, tributação pesada, oferta restringida pela insuficiência de investimento, mercados protegidos da concorrência externa, esse conjunto de fatores torna o Brasil um país de preços “surreais”. Para exemplificar, Bacha apresentou o gráfico (acima) que mostra a diferença entre o preço de um Toyota Corolla e de 1 minuto de celular pré-pago no Brasil e em outros países.

Como sair desse círculo vicioso?       

Segundo Bacha, os 12 países que superaram a armadilha da renda média depois da Segunda Guerra Mundial, entre eles Cingapura, Coreia do Sul, Hong Kong, Israel e Taiwan, o fizeram com abertura comercial. Enquanto a renda média do brasileiro é de cerca de US$ 15 mil, nesses 12 países é de US$ 43 mil em média. O comércio externo representa 27% de nosso PIB, naqueles países, 75%.

“Ao contrário desses 12 países que ascenderam, o Brasil é grande, desigual e fechado. Não sei se dá para resolver o problema de ser grande, desigual está difícil, mas fechado quem sabe a gente consegue”, disse Bacha, para quem a integração ao comércio internacional produz concorrência, traz tecnologia de ponta, garante escala e especialização naquilo que o país é mais competente.

Por fim, o diretor da Casa das Garças defendeu que o novo governo (a ser eleito em outubro deste ano) implemente ao longo de quatro anos um programa pré-anunciado de abertura do Brasil, com 3 pilares independentes:

1. Redução do custo Brasil, focado na reforma tributária e nas concessões de infraestrutura;

2. Redução de tarifas e outras restrições à entrada de bens e serviços importados;

3. Acordos comerciais internacionais (com prioridade para acordos com a UE e o Japão, pois são os que estão em mais adiantado processo de negociação).

Bacha reconheceu a importância de manter um câmbio competitivo para que a estratégia de abertura funcione. Precisamos trocar tarifas por câmbio, disse ele. Para suavizar pressões conjunturais de valorização do câmbio, defendeu a hipótese de estabelecer mecanismos de controle na entrada de capitais.       

“Realmente espero que, com a eleição de uma pessoa sensata em outubro, possamos implantar esse processo já a partir do ano que vem”, concluiu Bacha.

Leia o artigo escrito pelo economista Roberto Macedo sobre este seminário, publicado no jornal “O Estado de S.Paulo”.

Saiba mais:

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Brasil: uma agenda de produtividade e de competitividade

Crescimento, Distribuição de renda e Democracia

Assista também ao Diálogo na Web Os Dilemas da Renovação da Política, realizado em parceria com o site Quebrando o Tabu e transmitido via Facebook, com Eduardo Jorge, Ilona Szabó de Carvalho e Pablo Ortellado.

Otávio Dias, jornalista, é especializado em política e assuntos internacionais. Foi correspondente da Folha em Londres, editor do site estadao.com.br e editor-chefe do Huffington Post no Brasil. 

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