Treinta años del Plano Real: recuerdos, lecciones aprendidas y desafíos

El Plano Real, que cumplió 30 años el 1 de julio de 2024, fue una construcción intelectual, económica y política que sólo tuvo éxito gracias a la doble capacidad del entonces ministro de Hacienda, Fernando Henrique Cardoso (1993-94): ser a la vez intelectual y político. Al vencer la inflación que asolaba el país desde principios de los años 80, FHC fue elegido presidente de la República en 1994 y, durante sus dos mandatos (1995-2002), llevó a cabo reformas y aplicó políticas que consolidaron el real y propiciaron la modernización de la economía brasileña, que, sin embargo, necesita un nuevo impulso para que el país alcance su potencial.

«Estas dos cualidades no suelen coincidir en una misma persona. Como intelectual, reunió a un equipo de economistas que habían trabajado juntos durante años en la PUC de Río de Janeiro e ideó un plan totalmente original, algo que nunca se había hecho en ningún otro país. FHC entendió la propuesta, con toda su complejidad, y decidió apoyarla», explica Pérsio Arida, uno de los padres del real.

«Como político, consiguió convencer al Presidente Itamar Franco, negociar con el Congreso y explicar el plan a la población, garantizando así el apoyo imprescindible para su implantación. Tan importante como tener una buena idea es tener a alguien que la ponga en práctica, afirmó el ex presidente del BNDES (1993-95), que asumió la presidencia del Banco Central cuando FHC asumió el cargo. 

El 24 de junio, la Fundação FHC celebró un debate para conmemorar el 30º aniversario del Plano Real, con la presencia de cinco economistas que fueron decisivos en su creación y aplicación y del embajador Rubens Ricupero, que tuvo la difícil tarea de hacerse cargo del Ministerio de Hacienda en marzo de 1994, cuando Fernando Henrique dejó el cargo para presentarse como candidato al Palacio del Planalto. El economista André Lara Resende, uno de los principales creadores del plan, no pudo asistir porque la fecha coincidía con la misa del séptimo día de su madre.

En el acto, los ponentes recordaron algunos de los principales retos que encontraron en Brasilia tras ser convocados por Fernando Henrique Cardoso, se adentraron en los entresijos de la aplicación del plan y ofrecieron un análisis del «vaso medio lleno, medio vacío» de la economía brasileña actual.

El «vaso medio lleno, medio vacío» de la economía brasileña

«¿Qué funcionó y qué no funcionó tan bien? La hiperinflación pasó a la historia y, después de 1999, con la adopción del llamado trípode económico, la crisis de balanza de pagos también pasó a la historia. Pero, ¿por qué el éxito de la estabilización no trajo consigo un crecimiento acelerado de la economía brasileña?», se preguntó Edmar Bacha, que presidió el IBGE (1995).

«Porque es muy difícil. Pocos países consiguieron superar la trampa de la renta media después de la Segunda Guerra Mundial, y los que lo hicieron tenían una distribución de la renta mucho mejor que la nuestra, Estados más eficientes y estaban más abiertos al mundo. Para alcanzar un mayor nivel de desarrollo, tenemos estas tres tareas por delante», afirmó Bacha.

«Además de los 30 años del real, también tenemos más de 25 años del régimen de tipo de cambio flotante, 25 años del régimen de metas de inflación y 24 años de la Ley de Responsabilidad Fiscal. Tenemos mucho que celebrar, pero aún nos queda mucho por hacer para resolver cuestiones básicas que nos perjudican, como el bajo crecimiento económico y la elevada desigualdad de ingresos. ¿Por qué es tan difícil hacer reformas en Brasil?», preguntó Pedro Malan, que fue Ministro de Hacienda desde el primer hasta el último día del gobierno de FHC.

«Estoy impresionado por el interés que ha mostrado el país con motivo del 30º aniversario del Plano Real. Esto no ocurrió en el vigésimo quinto aniversario, ni en el vigésimo ni en el décimo. Algo, tal vez una angustia por el presente o por el futuro, está haciendo que los brasileños intenten comprender qué tuvo de especial el Plano Real para conseguir algo tan difícil: derrotar la hiperinflación brasileña», afirmó Gustavo Franco, presidente del Banco Central (1997-99). 

Según Franco, el proceso inflacionista brasileño fue impresionante por el tiempo que duró en los años 80 y 90: «Fueron 15 años de inflación con una media mensual del 16%. Es imposible tener una vida económica inteligente en ese tipo de ambiente». 

«Cuando me invitaron a hacerme cargo del Banco Central en marzo de 1999, en el Gobierno existía la percepción de que el tipo de cambio controlado (o ancla del tipo de cambio) ya había llegado a su fin. En aquella época, el tipo de interés se ocupaba de la balanza de pagos y el tipo de cambio de la inflación. Decidimos invertir los papeles: dejar flotar el tipo de cambio, para mejorar la balanza de pagos, y crear objetivos de inflación», recuerda Armínio Fraga, que presidió el Banco Central durante la mayor parte del segundo mandato de FHC.

«Surgió el llamado ‘trípode económico’, con tipo de cambio flotante, metas de inflación y responsabilidad fiscal. Las reformas estructurales aprobadas en el primer mandato, incluyendo la reorganización de las finanzas del Estado y la privatización de los bancos estatales, permitieron que el trípode se construyera sobre un terreno más firme.

A finales de 2002, en la transición del Gobierno FHC al Gobierno Lula, hubo un momento de tensión, pero afortunadamente el Presidente Lula mantuvo el trípode, que se mostró robusto y, a pesar de algunas dificultades, sigue vigente hoy», prosiguió Armínio.

«El Plano Real cambió el destino de Brasil porque el pueblo brasileño se convenció del mal de la inflación. No estoy tan seguro de los políticos. Treinta años después, muchos siguen insistiendo en que la inflación no tiene nada que ver con el gasto público excesivo. No relacionan causa y efecto. Y desde hace algunos años se ha abandonado la responsabilidad fiscal, poniendo en peligro el trípode económico», advirtió Rubens Ricupero, que fue Ministro de Hacienda de marzo a septiembre de 1994.

Cómo surgieron las ideas que condujeron al Plano Real

El plan de estabilización más exitoso de la historia de Brasil se originó en el Departamento de Economía de la Pontificia Universidad Católica de Río de Janeiro en la década de 1980, cuando un grupo de economistas trató de comprender la naturaleza específica del proceso inflacionista brasileño. «La idea de que a alguien se le ocurrió una idea aislada por pura genialidad es completamente falsa. Fue un esfuerzo colectivo», recuerda Pérsio Arida, profesor de la PUC-RJ en aquella época.

«En Brasil hubo algo muy diferente de otros procesos de inflación conocidos: la indexación obligatoria por ley, que revelaba una complacencia con la inflación a largo plazo. Se pensó que la indexación ayudaría a mitigar los efectos de la inflación, pero en realidad fue el huevo de la serpiente», explicó Arida.

«El Plano Real fue concebido mucho antes, durante al menos una década de discusiones académicas en la PUC-RJ sobre cómo lidiar con los problemas de la inflación alta, crónica y creciente. En 1984, André Lara Resende publicó el artículo ‘La moneda indexada: una propuesta para eliminar la inflación inercial’ y, en el mismo año, él y Pérsio Arida lanzaron la Propuesta Larida», dijo Pedro Malan.

«Poco a poco, en aquel ambiente protegido de la PUC de Río de Janeiro, surgió el consenso de que la lucha contra la inflación crónica de Brasil debía ir en la dirección de la sobreindexación, con la creación de un índice único, que se convertiría en moneda», dijo Arida. Diez años después, el 1 de marzo de 1994, se creó la URV (Unidad de Valor Real), un embrión de moneda cuyo objetivo era promover la transición del cruzeiro real al real de forma gradual y transparente.

La URV, precursora del real, se actualizaba diariamente. Su valor era estable, lo que variaba era la cantidad de reales cruzeiros equivalentes a un URV. Al estar denominados en URV, los salarios en reales cruzeiros se reajustaban diariamente, en consonancia con los precios de los bienes y servicios, también denominados en URV y pagados en reales cruzeiros. De este modo, salarios y precios se sincronizaban sobre la base de una referencia estable, el URV. El 30 de junio de 1994, tal como se había anunciado con más de un mes de antelación, el Banco Central fijó el tipo de conversión en 2.750 CR$ por un URV. Al día siguiente, el 1 de julio de 1994, un URV se convirtió en R$1 y dejó de existir. Ya había cumplido su misión.

La URV permitió romper la indexación sin recurrir a la congelación de precios y salarios. El fracaso de los planes anteriores había dejado claro que la congelación sólo producía efectos temporales sobre la inflación, desorganizaba la economía y generaba disputas legales que acababan convirtiéndose en nuevos gastos para las arcas públicas.  

El hecho de que el Gobierno cumpliera su promesa de no aplicar ningún shock sorpresa a la economía hizo que la inflación dejara de estar influida por la expectativa de que, de la noche a la mañana, pudiera producirse una congelación de precios. En resumen, el Plano Real no sólo rompió la inercia inflacionista, es decir, la reproducción de la inflación pasada en la inflación presente, sino que también rompió el comportamiento preventivo de los agentes económicos, que buscaban subir sus precios hoy por miedo a verlos congelados mañana.

«Las lecciones que Brasil aprendió de los planes de estabilización anteriores, como Cruzado 1 y 2, Bresser, Verão, Collor 1 y 2, fueron muy importantes para el éxito del Plano Real. Desde el día en que Fernando Henrique fue nombrado Ministro de Hacienda (19 de abril de 1993) hasta el lanzamiento de la URV transcurrieron 280 días. Sumados a los 120 días hasta el lanzamiento del Real, fueron 400 días que cambiaron Brasil», recordó Malan, que se hizo cargo del Banco Central en septiembre de 1993, todavía en el gobierno de Itamar Franco, y el 1 de enero de 1995 se convirtió en el único ministro de Hacienda del gobierno de FHC.

En junio de 1994, último mes del real cruzeiro, la inflación fue del 46,6% (si se anualizara, alcanzaría el 9.785%). En julio de ese año, primer mes de vida del real, bajó al 6,76% y en los doce primeros meses de la nueva moneda la inflación acumulada fue del 33%. A principios de 1997, la inflación anual cayó por debajo del 10% y en 1998 fue sólo del 1,6%. El Real, que sigue vigente hoy, ha permitido desde entonces que la inflación se mantenga en niveles civilizados de entre el 3% y el 6% anual, con sólo unos pocos periodos en los que ha superado el 10%.

El Plano Real era un proyecto de modernización del país

«¿Cuáles fueron las condiciones políticas que hicieron posible el Plano Real? ¿Sería posible realizarlo hoy?», se pregunta Edmar Bacha. Según el economista, el plan de estabilización lanzado durante el gobierno de Itamar Franco por el equipo del ministro de Hacienda Fernando Henrique Cardoso tuvo apoyo en el Congreso Nacional -fundamental para la aprobación de una serie de medidas antes, durante y después- por tres razones. 

«En primer lugar, el miedo de la sociedad y de la clase política a que Lula, entonces considerado demasiado a la izquierda, ganara las elecciones presidenciales de 1994, ya que el candidato del PT era el claro favorito según los sondeos de opinión de la época. En segundo lugar, la toma de conciencia por parte de los políticos de que quien consiguiera domar la inflación tendría grandes posibilidades de ser elegido presidente y quien estuviera de su lado compartiría el poder», explica Bacha. 

«Por último, la capacidad de Fernando Henrique de neutralizar los ataques del entorno de Itamar Franco que podrían haber socavado el plano, tanto durante la introducción de la URV, cuando personas cercanas al presidente querían indexar los salarios por el pico, como durante la transición al real, cuando exigían una congelación», continuó el ex presidente del Banco Central.

Bacha recordó que, para aprobar las medidas necesarias para la implementación del Plano Real, el Gobierno necesitaba el 100% de los votos de tres partidos: PSDB, PFL y PMDB. «La negociación, entonces, fue con el PMDB, representado en la época por el diputado federal Nelson Jobim, que hoy está aquí. Es importante reconocer que Jobim apoyó el plan desde el principio. Si la negociación tuviera lugar hoy, sería con el Centrão, lo que sin duda sería mucho más desagradable», dijo.

Según Bacha, treinta años después sería mucho más difícil conseguir apoyo parlamentario para un recorte del 20% del gasto federal obligatorio, como se hizo en los meses previos al Plano Real. «Hoy, el Congreso es más poderoso, las enmiendas parlamentarias están en máximos históricos y el presupuesto es aún más ajustado», dijo.

Malan recordó que el Real era un programa de estabilización que descansaba sobre tres pilares, establecidos a finales de 1993: el equilibrio fiscal en el bienio 94-95, que exigía recortes del gasto, una serie de enmiendas constitucionales y una reforma monetaria basada en la idea de la URV. «Cuando se levantó el velo de la inflación, se hicieron evidentes otros problemas, como la necesidad de llevar a cabo una amplia reforma del sistema financiero nacional, saldar las deudas de los estados y municipios, acabar con los monopolios estatales, como Petrobras, y realizar privatizaciones, como las de los sectores de la electricidad y las telecomunicaciones», dijo.

«Derrotar la hiperinflación no era un fin en sí mismo. En los ocho años siguientes, nos centramos en consolidar la nueva moneda, el real, y en hacer las reformas necesarias para modernizar el país», afirmó el ex Ministro de Finanzas.

«Si no hubiera sido por la determinación del Presidente Fernando Henrique Cardoso tras subir la rampa del Palacio del Planalto en enero de 1995, habría sido imposible aprobar las nueve enmiendas constitucionales que permitieron la privatización de los sectores de telecomunicaciones, electricidad y minería. Este amplio programa de ruptura de monopolios y privatizaciones fue fundamental para la consolidación de lo real», afirmó Elena Landau, directora del área responsable del Programa Nacional de Privatizaciones durante el gobierno de FHC, presente entre el público e invitada a participar en la conversación por Sergio Fausto, director de la Fundação FHC.

Gustavo Franco destacó el fortalecimiento del Banco Central durante aquellos años en que se implementaba el Plano Real. «El Banco Central nació en los años 50, como una exigencia de los Acuerdos de Bretton Woods (1944), pero fue capturado por el Consejo Monetario Nacional. El CMN era mucho más poderoso que el Banco Central e incluía representantes del sector privado y de ministerios no económicos. El Banco Central tenía muy poco poder para definir parámetros para la administración de la moneda nacional», explicó el ex presidente del Banco Central. 

«En el proceso del Plano Real, redujimos la composición del CMN a tres miembros, en representación de los ministerios de economía y del Banco Central, creamos el Copom (Comité de Política Monetaria) -órgano del Banco Central, formado por su presidente y directores, que fija la tasa básica de interés de la economía cada 45 días- y recompusimos la institucionalidad del Banco Central, algo que debería haberse hecho en la década de 1950», dijo Franco. 

«El gobierno de FHC se caracterizó por una impresionante secuencia de reformas estructurales de la economía y del Estado. El Real fue mucho más que un plan de estabilización, fue un proyecto de modernización del país», afirmó Arida.

Entre bastidores del Plano Real

«El Presidente Itamar Franco fue una figura compleja que resultó ser a la vez indispensable y el mayor obstáculo para el éxito del Plano Real. Quería tener un plan para estabilizar la economía brasileña y persiguió este objetivo hasta que conoció a Fernando Henrique, que fue el cuarto Ministro de Hacienda del gobierno de Itamar. Yo fui el quinto», dijo Rubens Ricupero, sucesor de FHC en el Ministerio de Hacienda. Le siguió Ciro Gomes. 

«Itamar tenía el Plano Cruzado (del gobierno de Sarney) como punto de referencia, así que quiso incluir cosas en el Plano Real que FHC y el equipo económico no aceptarían. Además de congelar los precios, quería fijar los tipos de interés, dar aumentos a los funcionarios y otras golosinas. Pero Itamar tenía una cualidad: sabía escuchar. Y a pesar de toda su idiosincrasia, en sólo dos años y tres meses de mandato consiguió resolver dos de las herencias malditas del gobierno militar: la hiperinflación y la crisis de la deuda externa. Y además sucedió a Fernando Henrique, elegido en primera vuelta en octubre de 1994. No es poca cosa», dijo el embajador.

«Mi papel, como sucesor de FHC en el Tesoro, era defender a ultranza al equipo económico. Y esto lo conseguí, nadie se fue. Me fascinó aquel equipo, nunca noté ningún tipo de jerarquía, todos tenían una gran autonomía, libertad y madurez intelectual», afirmó.

Según Ricupero, en las reuniones del equipo económico había mucho debate entre los miembros y pocas certezas. «No participé en todas las reuniones porque, como Ministro de Finanzas, tenía otros compromisos. El embajador Sergio Amaral (fallecido en 2023) me representaba. Pero cuando estaba allí, me asustaba un poco el grado de incertidumbre de las decisiones que había que tomar. Incluso la fecha de lanzamiento del real fue muy discutida. André y Pérsio tenían dudas sobre si el periodo de transición de la URV al real había sido lo suficientemente largo. Eran como jóvenes temerarios que se lanzan a un trapecio sin red», recuerda.

El real y la democracia

Al final del debate, Arida destacó que el real, la moneda brasileña, es una conquista de la democracia brasileña, que comenzó en 1985 con la elección de Tancredo Neves y José Sarney en el Colegio Electoral, marcando el fin del régimen militar; se afianzó en 1988 con la promulgación de una nueva Constitución Federal; y se completó con el retorno de la elección para Presidente de la República en 1989. 

«Creado en 1993, el real es ahora un bien público y su verdadero fundamento es la propia democracia. Con las elecciones dentro de cuatro años, cualquier dirigente que no preste la debida atención a la inflación, un problema que afecta crucialmente al pueblo, será penalizado en las urnas. La garantía de la supervivencia de lo real es, por tanto, el propio sistema democrático», afirmó Arida.

«Mis colegas dicen que el ancla del real es la democracia. Yo creo que es más profundo, el ancla del real es el bienestar social, porque si no se preserva la estabilidad de la moneda, es la población brasileña la que sufrirá y los responsables pagarán un alto precio. Esto es lo que nos permite esperar que algunas de las tonterías que a veces se dicen se lleven realmente a la práctica», concluyó Armínio Fraga. 

Otávio Dias es editor de contenidos de la Fundação FHC. Periodista especializado en política y asuntos internacionales, fue corresponsal de Folha en Londres y editor del sitio web estadao.com.br.