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Investimento em infraestrutura no Brasil: primeiras medidas do governo Temer

/ auditório da Fundação FHC

“Não queremos fazer uma lista enorme de projetos, apresentá-la como a solução para o futuro da infraestrutura brasileira e, depois, nada acontecer durante um ano.” (Marcelo Allain, secretário do Programa de Parcerias e Investimentos - PPI)
 
Em 13 de setembro, o governo brasileiro anunciou a lista dos primeiros 34 projetos de infraestrutura que serão concedidos à iniciativa privada como parte do novo Programa de Parcerias e Investimentos (PPI), criado pelo presidente Michel Temer no primeiro dia de sua interinidade, em 13 de maio.
 
“O Brasil está no meio de uma crise tremenda e precisamos andar de acordo com o tamanho de nossas pernas. Por isso, começamos modestamente com projetos que acreditamos que poderão interessar ao mercado. Outros virão em seguida”, disse Marcelo Allain, secretário de Articulação e Parcerias do PPI, durante o seminário “Cenário Global e Investimento em Infraestrutura no Brasil”, na Fundação Fernando Henrique Cardoso.
 
Também participou do debate o britânico James Stewart, diretor global da Área de Infraestrutura da KPMG, multinacional de auditoria e consultoria, que veio ao Brasil para participar de conversas sobre o programa de infraestrutura que o governo federal pretende implementar em parceria com a iniciativa privada. “O que os investidores estrangeiros querem é, acima de tudo, uma relação de bons projetos e um histórico de investimentos bem sucedidos”, disse.
 
Durante sua apresentação, Stewart, que foi CEO do Partnerships UK (PUK) e do Infrastructure UK (IUK), falou sobre as principais tendências globais na área de infraestrutura e como o Brasil deve agir para se beneficiar delas. “Os primeiros dois anos são cruciais para criar uma história de sucesso”, disse.
 
Já Marcelo Allain detalhou como vai funcionar o PPI, uma das principais apostas do governo Temer para o país retomar o crescimento econômico após dois anos de recessão. “O programa parte do diagnóstico de que, além do esforço de fazer o ajuste fiscal, precisamos avançar em iniciativas que tragam investimentos, melhorem a infraestrutura e a qualidade dos serviços do país”, afirmou.
 
 
1. Força-tarefa e nova governança

Segundo Allain, o PPI não será mais um órgão público com estrutura grande e pesada, mas uma força-tarefa com no máximo 25 funcionários (atualmente são 15), liderada pelo secretário-executivo Wellington Moreira Franco e subordinada à Presidência da República.

O programa tem um conselho presidido pelo próprio presidente Temer e integrado pelos ministros da Fazenda, Planejamento, Transportes, Portos e Aviação e Meio Ambiente. Também participam os presidentes dos três bancos públicos (BNDES, Banco do Brasil e Caixa Econômica Federal). Diretores das agências reguladoras e ministros de outras áreas envolvidas nos projetos terão voz no conselho.

Além do conselho e da secretaria executiva, o PPI é dividido em três secretarias:

A. Secretaria de Planejamento - responsável por identificar as necessidades de infraestrutura nos próximos 20 anos e selecionar os projetos;

B. Secretaria de Execução - responsável pelo andamento dos projetos, por meio da coordenação de ações entre diferentes órgãos governamentais, inclusive os responsáveis pela concessão de licenças ambientais, e pela interlocução com órgãos de controle, como o TCU (Tribunal de Contas da União);

C. Secretaria de Articulação de Investimentos e Parcerias (coordenada pelo palestrante) - responsável pela interface com investidores, operadores de infraestrutura, financiadores, agências reguladoras e usuários, assim como pela promoção dos projetos no país e no exterior.

“O objetivo é estabelecer uma nova governança em relação a concessões,  privatizações e parcerias, pois o governo nos últimos anos estava trabalhando de forma descoordenada. Exemplo disso é o novo aeroporto de Natal, que ficou pronto, mas não tinha uma avenida para chegar até ele. A ideia é unir os esforços dos ministérios, das agências reguladoras e dos bancos públicos, entre outros”, explicou Allain.

2. Projetos maduros

De acordo como Allain, antes de conceder algum projeto à iniciativa privada haverá um planejamento mais detalhado para evitar que ele seja interrompido posteriormente, causando atrasos e prejuízos. Este planejamento deve ser realizado com ajuda das Empresa de Planejamento e Logística (EPL) e Empresa de Pesquisa Energética (EPE), ambas públicas. Também estão sendo fechados acordos de cooperação técnica com a China, o Reino Unido, os EUA e a França, assim como com bancos de desenvolvimento multilaterais.

“Somos um pequeno time, não temos como cuidar do planejamento e, sim, da coordenação. A ideia é apresentar projetos mais maduros, com estudos detalhados de engenharia e viabilidade. Do ponto de vista ambiental, não daremos início a nenhum projeto sem pelo menos uma licença ambiental prévia”, disse.

3. Reforçar as agências reguladoras

Allain defendeu o fortalecimento do papel das agências reguladoras, com staff profissional formado por técnicos e com mandato independente do governo de plantão: “Cabe às agências monitorarem os contratos no longo prazo, equilibrando as demandas e as necessidades dos usuários, do governo e das concessionárias, Para isso, precisam ter autonomia financeira e administrativa.”

4. Taxas de retorno realistas e participação limitada do BNDES

Segundo o secretário, um dos problemas das concessões realizadas no governo anterior era “que as taxas de retorno eram decididas num gabinete em Brasília e não pelo mercado através de um leilão. A consequência era que os projetos não atraíam grandes ‘players’ internacionais, nem mesmo médios, mas grandes construtoras brasileiras com boas conexões políticas. E a equação só fechava com um financiamento subsidiado do BNDES, do contrário ninguém participava dos leilões”.

“A longo prazo, queremos que os financiamentos tenham taxas de mercado. Como no curto prazo não temos um mercado de capitais suficientemente desenvolvido, o BNDES continuará participando, mas com uma parcela menor”, disse.

No caso de aeroportos, o BNDES financiará 40% do investimento. No caso de rodovias, de 40% a 50%. O restante dos investimentos deve vir por meio da emissão de debêntures que poderão ser comprados por investidores, fundos de investimento e de pensão, bancos e pessoas físicas. “Vai ter demanda? Inicialmente, talvez não. O próprio BNDES e a CEF poderão comprar até metade das emissões”, disse.

5. Ênfase em serviços

O PPI pretende enfatizar os lucros potenciais advindos da prestação de serviços durante 25 ou 30 anos em vez de ganhos com obras nos primeiros cinco anos. “No passado, tínhamos concessões que não eram rentáveis, mas as obras, sim. Por isso, os consórcios que se apresentavam em geral tinham boa capacidade de fazer as obras, mas havia poucos operadores de serviços de aeroportos, rodovias etc. Queremos mudar a ótica para que a rentabilidade esteja na prestação de serviços durante um período mais longo”, afirmou.

6. Prazos entre o edital e o leilão

O prazo mínimo entre a publicação do edital e a realização do leilão será de cem dias. No caso de empreendimentos mais complexos, como campos de óleo e gás e rodovias, poderá chegar a um ano. “Os prazos praticados anteriormente eram muito curtos para contratar consultores, técnicos, engenheiros e assessores legais. Mais ainda para players estrangeiros”, disse Allain.

Para aumentar a competitividade dos leilões, os editais serão divulgados também em inglês e um site bilíngue reunirá todas as informações sobre projetos de infraestrutura, atualmente dispersas em vários endereços diferentes.

7. Infraero e Petrobras

A Infraero, empresa pública responsável pela administração dos aeroportos, não terá mais de entrar como sócia de 49% dos aeroportos concedidos à iniciativa privada, pois esta obrigação exigia investimentos que a empresa não tem condições de fazer.

Também a Petrobras não precisará mais ter uma participação de 30% em todos os blocos do pré-sal nem ser operadora de todos eles. De acordo com lei já aprovada pelas duas casas do Congresso, a empresa poderá escolher se quer ou não integrar os consórcios.  
 
8. Legado de obras paralisadas

Por fim, o governo deverá editar uma medida provisória para resolver o problema de concessões feitas nos últimos anos e que enfrentam problemas como resultado do envolvimento de empresas na Operação Lava Jato e da recessão econômica. Segundo o jornal Folha de S.Paulo, a MP deve prever que as empresas possam recorrer à arbitragem.

“Em estatística, existe um conceito chamado ‘black swan’ (cisne negro), que é algo muito raro de acontecer. Tivemos dois nos últimos dois anos: a Lava Jato, que impediu que algumas empresas envolvidas tomassem financiamentos bancários, inclusive do BNDES, e a maior recessão que o país já viu, com queda de 8% do PIB”, afirmou Marcelo Allain.
 
“Em diversos operações, como no caso dos aeroportos, as receitas caíram com a desaceleração econômica, mas as despesas de investimento e manutenção são as mesmas (sem contar a inflação), inviabilizando até mesmo o pagamento do financiamento. Alguns deles foram suspensos. Como consequência, muitas obras estão paralisadas”, explicou. Para resolver esse complicado legado, o governo pretende rever os termos de algumas concessões, negociar a devolução de outras e fazer novas licitações.


‘Entre o otimismo e a cautela’

Após Marcelo Allain detalhar as primeiras medidas tomadas pelo governo Michel Temer, o britânico James Stewart elogiou a iniciativa, mas fez questionamentos e levantou dúvidas: “Reconheço que há coisas positivas acontecendo, mas estou no meio do caminho entre o otimismo e a cautela.”

“Pela primeira vez vejo no Brasil a criação de uma unidade do trabalho com nível ministerial, reportando diretamente ao presidente e com profissionais competentes para planejar, coordenar e fazer os investimentos em infraestrutura avançarem, Isto é absolutamente vital”, disse.
 
“Entretanto, todos conhecem o histórico do Brasil, onde os níveis de investimento têm sido historicamente inferiores aos projetos divulgados. Quando se trata de atrair investimento externo, principalmente no setor de transportes, um pouco menos no de energia, o Brasil tem sido um mercado fechado”, continuou.
 
Stewart lembrou que o mercado brasileiro de obras de infraestrutura foi dominado até agora por cinco grandes construtoras, todas envolvidas na Operação Lava Jato: “Todos os investidores internacionais buscarão um parceiro local, mas encontrá-lo neste momento é difícil. Existe um papel para o governo de estimular e mediar essas relações porque, na minha visão, o sucesso do programa dependerá de parcerias bem-sucedidas entre investidores e construtores estrangeiros e atores locais.”
 
 
De acordo com o diretor da KPMG, são necessárias mais reformas e pleno envolvimento do governo federal, assim como dos estaduais e municipais (“o investidor externo não avalia os diferentes níveis de governo separadamente”), para destravar os investimentos de infraestrutura. “Após uma semana de conversas no Brasil, minha percepção é de que são necessárias mais reformas, o governo precisa dar mais apoio e correr mais riscos para efetivamente conseguir trazer investimento estrangeiro”, disse Stewart.
 
Ele criticou especificamente a prática no Brasil do que ele chamou de “unsolicited bids”, equivalente aqui ao PMI (Procedimento de Manifestação de Interesse). Nos últimos dez anos, a maioria dos governos (federal, estaduais e municipais) recorreu aos PMIs para estruturar e licitar projetos de concessão e PPPs (parcerias público-privadas). Isso tende a favorecer proponentes e “players” locais, mais informados sobre os projetos, enquanto os estrangeiros só ficam sabendo das oportunidades durante “road shows” ou quando os editais são publicados.
 
“As ‘unsolicited bids’ são um pesadelo para os investidores estrangeiros. Eles não entendem esta prática, que tem sido uma grande barreira ao investimento externo no Brasil”, disse o palestrante britânico.
 
Outro obstáculo citado por Stewart são as altas taxas de juros brasileiras. “Moro no Reino Unido, onde a taxa de juros é de 1% há mais de dez anos. A grande questão que todos se colocam é quando as taxas de juros no Brasil (atualmente em 14% ao ano) vão cair a um nível acessível para viabilizar os investimentos em infraestrutura?”, disse.
 
As investigações de corrupção e o mau estado da economia brasileira também foram citadas por ele. “A Lava Jato é uma saga que continua e será motivo de preocupação, principalmente na Europa, até que chegue a uma conclusão. E tem o risco relativo à economia brasileira, com toda a especulação de qual será o crescimento econômico do Brasil nos próximos anos e décadas”, disse.
 
Segundo Stewart, a crise política brasileira dos últimos dois anos também preocupa os estrangeiros: “Há receio do que possa acontecer.” Para o britânico, o que beneficia o Brasil é o “tamanho de sua economia, que mesmo em recessão ainda está entre as dez maiores do mundo e é a maior da América Latina”. Para ele, há maior interesse por parte da China, do Japão e do Canadá. “Não vejo muito interesse na Europa, mas isso pode mudar”, afirmou.
 
Por fim, ele propôs que o país ofereça garantias ou crie outros produtos financeiros para desenvolver o mercado de financiamento privado de infraestrutura. “Todos os países enfrentam essa questão do financiamento, assim como o Banco Mundial, o Interamerican Development Bank e o Asian Development Bank. Nenhum deles têm recursos suficientes para todos os países realizarem os projetos de que necessitam”, disse.
 
“Em vez de emprestar o total do dinheiro necessário para um determinado investimento, os bancos estão oferecendo garantias e criando produtos financeiros para estimular o setor privado a investir”, disse.
 
Segundo Marcelo Allain, o governo já dispõe da ABGF (Agência Brasileira Gestora de Fundos Garantidores e Garantias S.A), mas ela está sub-capitalizada. “Para capitalizá-la, o Tesouro teria que emitir bônus e isto aumentaria nossa dívida, o que não é viável em tempos de ajuste fiscal. Se tivermos sucesso em reduzir o percentual de financiamento direto por parte do BNDES, o banco terá mais capacidade de oferecer garantias”, afirmou.
 
De acordo com o secretário, é o momento de o governo recuperar credibilidade, inclusive diante das agências internacionais de ‘rating’ da dívida, apresentar projetos que possam ser executados, resolver questões relacionadas ao meio ambiente e investir em novas tecnologias.

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Otávio Dias, jornalista, é editor de conteúdo da Fundação FHC. Especializado em política e assuntos internacionais, foi correspondente da Folha em Londres, editor do site estadao.com.br e editor-chefe do Huffington Post no Brasil.

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